發展改革委、衛生部、財政部、人力資源
社會保障部有關負責人就醫改意見
和實施方案發布答記者問
《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《國務院關于醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》（以下簡稱《實施方案》）近日已相繼公開發布。就此，記者采訪了國家發展改革委、衛生部、財政部、人力資源社會保障部有關負責人。
問：請簡要介紹《意見》和《實施方案》的制定過程。
答：醫藥衛生事業關系千家萬戶，是重大民生問題。新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫藥衛生事業取得了顯著成就，人民群眾健康水平明顯改善，居民主要健康指標處于發展中國家前列。但不可否認，我國醫藥衛生事業發展水平與人民群眾健康需求和經濟社會協調發展要求不適應的矛盾還比較突出，特別是醫藥費用上漲過快，個人負擔過重，人民群眾普遍反映“看病難、看病貴”。深化醫藥衛生體制改革，加快醫藥衛生事業發展，是廣大人民群眾的迫切愿望。
《意見》和《實施方案》是在黨中央、國務院的直接領導下，匯集社會各方面的智慧，反復論證修改形成的。2006年6月國務院批準成立發展改革委、衛生部牽頭，相關部門參加的深化醫藥衛生體制改革部際協調工作小組（以下簡稱工作小組），負責研究醫藥衛生體制改革的總體思路和政策措施，擬訂相關文件。兩年多來，工作小組做了大量工作。一是深入調研。工作小組成立了四個專題研究小組，先后到東、中、西部10多個省（區、市），深入到醫院、社區、鄉村衛生機構等，采取召開座談會等多種方式聽取有關方面意見。二是開展專題討論。先后組織了改革基本方向和總體框架、國家基本藥物制度、政府衛生投入機制、醫療保障制度、醫療衛生機構管理體制和機制、發展非公醫療機構、藥品價格形成機制等重點難點問題的專題討論。三是借助外腦。委托世界衛生組織、北京大學等國內外知名機構，開展獨立平行研究，并舉辦國際研討會，邀請國內外知名專家對平行研究方案進行研討和比較論證。同時在網上公開征集建議方案。四是集中起草。在以上調研和研討的基礎上，工作小組組織精干力量集中研究深化醫藥衛生體制改革總體思路，經反復討論，幾易其稿，形成了《意見》初稿。五是征求意見，不斷修改完善。在征求地方政府、國務院有關部門、民主黨派、人民團體等方面意見的同時，2008年10月14日，《意見》全文向社會公布，公開征求社會意見，引起各方面積極反響。在一個月的時間內，工作小組共收到群眾意見35929件，其中網民意見31320條，傳真584份，信件4025封。我們對這些意見和建議進行了認真研究和逐條分析，不少好的意見被吸收到文件之中。
在《意見》研究起草過程中，工作小組還對近期改革目標和重點工作進行了系統研究，并據此擬定了《實施方案》。
黨中央、國務院高度重視醫改文件制定工作。兩年多來，黨中央、國務院領導同志作出了一系列重要指示，直接聽取各方面意見，專題研究重點難點問題，指明了改革的方向，解決了制定過程中的重大問題，確保了文件的順利出臺。
問：根據向社會公開征求意見情況，《意見》做了哪些重要修改？
答：最后中央正式公布的《意見》與征求意見稿相比，共進行了190余處修改。主要修改之處：一是增加了改革的近期目標。二是針對農民工、老年人等群體反映強烈的醫保關系接續和異地就醫報銷問題，增加了醫保關系轉移接續和異地就醫結算等內容。三是針對調動醫務人員積極性的建議，增加了保護醫務人員合法權益、重視護士和護理工作、增進醫患溝通等內容。四是針對基本藥物定價和供應方式爭議較多的情況，將“基本藥物由國家實行招標定點生產或集中采購，直接配送”修改為“基本藥物實行公開招標采購，統一配送”，將“統一制定零售價”修改為“國家制定基本藥物零售指導價格，在指導價格內，由省級人民政府根據招標情況確定本地區的統一采購價格”，給地方操作留有空間。五是對《意見》第五部分進行了修改充實，使五項重點改革的路線圖和時間表更加清晰。六是對文字進行了上百處修改，力求表述更加準確、易懂。此外，有相當一部分對《意見》的修改建議在《實施方案》中得到了反映。對于一些更具體的建議，我們還將在今后陸續下發的配套文件中予以研究、采納。
問：請介紹《意見》和《實施方案》的重點內容，這兩個文件是什么關系？
答：《意見》和《實施方案》的指導思想、基本原則、改革思路和重要政策措施是一致的。《意見》旨在規劃醫藥衛生體制改革的長遠發展，明確改革的方向、目標和政策框架；《實施方案》是今后三年落實《意見》的具體安排，確定三年內重點抓好的改革任務，突出改革的操作性。
《意見》和《實施方案》的起草，貫徹了黨的十七大精神和科學發展觀的要求，從我國國情出發，借鑒國際有益經驗，著眼于實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，著力解決群眾反映強烈的“看病難、看病貴”問題。
這兩個文件的起草原則：一是堅持公共醫療衛生的公益性。首次提出“把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供”，這一重大理念創新確定了改革的基本方向、思路和政策框架，對于保障我國醫藥衛生事業持續健康發展，維護廣大人民群眾健康具有重大意義。二是堅持從實際出發。明確基本醫療衛生服務水平與國民經濟和社會發展相協調、與人民群眾的承受能力相適應。三是堅持公平與效率統一。一方面強化政府在建立基本醫療衛生制度中的責任和在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位，在改革初期首先著力解決公平問題；另一方面，強調注重發揮市場機制的作用，統籌利用全社會的醫療衛生資源，提高服務質量和效率。四是堅持統籌兼顧。把完善制度體系與解決當前突出問題結合起來；既注重整體設計，明確總體改革方向目標和基本框架，又突出重點，分步實施，鼓勵地方試點探索。
《意見》的主要內容可以概括為“一個目標、四大體系、八項支撐”。一個目標就是建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務，實現人人享有基本醫療衛生服務。四大體系就是建設公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系和藥品供應保障體系，構建我國的基本醫療衛生制度。八項支撐就是完善醫藥衛生管理、運行、投入、價格、監管、 科技與人才體制機制、信息、法制的建設，保障四大體系有效規范運轉。
《實施方案》主要內容可以概括為“四項基本”和“一個試點”，把五項工作作為改革重點，即加快推進基本醫療保障制度建設、初步建立國家基本藥物制度、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務逐步均等化和推進公立醫院改革試點。抓好上述五項重點改革，將使公共衛生服務基本普及，基本醫療保障制度全面覆蓋，明顯提高基本醫療衛生服務可及性，有效減輕居民醫藥費用負擔，切實緩解“看病難、看病貴”問題。
問：近期重點提出，三年內實現基本醫療保障全面覆蓋城鄉居民，參保（合）率均達到90％以上，請介紹這個目標制定的依據和實現目標的措施。
答：擴大醫療保險覆蓋面和提高醫療保險支付比例是減輕城鄉居民醫療費用負擔的重要途徑。制定這樣的目標，既考慮了群眾的實際需求，也考慮了各方面條件的可能。目前，我國基本建立了針對不同人群的城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療制度，針對特殊困難人群的城鄉醫療救助制度也已逐步完善。考慮到城鎮居民醫保和新農合實行的是自愿參保，在政府舉辦的社會醫療保險外還有各類商業醫療保險，因此現在提出實現90%以上的參保率是符合實際的。實際上，發達國家的參保率也難以達到100%。
為了實現這個目標，《實施方案》明確提出以下主要措施：一是用兩年左右時間，將關閉破產企業退休人員和困難企業職工納入城鎮職工醫保，確有困難的，經省級人民政府批準后，參加城鎮居民醫保。二是2009年全面推開城鎮居民基本醫療保險制度，將在校大學生全部納入城鎮居民醫保范圍。三是積極推進城鎮非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員和農民工參加城鎮職工醫保。四是完善城鄉醫療救助體系，資助城鄉低保家庭成員、五保戶參加城鎮居民醫保或新農合，逐步提高對經濟困難家庭成員自負醫療費用的補助標準。
問：請介紹建立基本藥物制度的必要性和主要內容。
答：基本藥物的概念由世界衛生組織1977年首次提出，目前約有160個國家和地區不同形成地建立了基本藥物制度。建立基本藥物制度是為了保證群眾用藥安全可及和價格低廉，有利于規范用藥行為，降低患者醫藥費用。
根據《實施方案》，基本藥物制度主要包括三個方面：一是建立國家基本藥物目錄遴選、調整和管理機制，科學合理確定基本藥物品種和數量。進入基本藥物目錄的藥品，要按照防治必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西醫并重的原則，通過科學評價，從上市藥品中選擇，并實行動態調整。二是建立基本藥物供應保障體系。政府舉辦的醫療衛生機構使用的基本藥物，以省（自治區、直轄市）為單位公開招標采購、統一配送。國家制定基本藥物零售指導價格，省級人民政府根據招標情況，在國家指導價格規定的幅度內確定本地區基本藥物統一采購價格。政府舉辦的基層醫療衛生機構實行零差率銷售。三是建立基本藥物優先選擇和合理使用制度。所有零售藥店和醫療機構均應配備和銷售國家基本藥物。從2009年起，政府舉辦的基層醫療衛生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也都必須按規定使用基本藥物。基本藥物全部納入醫保藥品報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物。需要強調的是，實施基本藥物制度并不等于群眾患病后只能使用基本藥物，基本藥物只是醫保報銷目錄的一部分，列入國家基本醫療保險和工傷保險藥品目錄等醫保報銷范圍的藥物品種和數量多于基本藥物，醫生在優先和合理使用基本藥物的基礎上，根據病情的需要使用醫保報銷目錄中的其他藥品，同樣可以按規定報銷。
問：請介紹健全基層醫療衛生服務體系的意義和主要措施。
答：目前，群眾不愿意去基層醫療衛生服務機構就診，主要是對醫療水平不放心。醫改方案提出要健全基層醫療衛生服務體系，一方面要通過加大基礎設施建設，形成方便快捷的基層醫療衛生服務網絡，方便群眾看病；另一方面要提高基層醫療衛生服務水平，盡可能把常見病治療解決在基層，減輕群眾負擔。
《實施方案》提出從四個方面健全基層醫療衛生服務體系：一是加強基層醫療衛生機構建設。完善農村醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務網絡，中央重點支持縣級醫院（含中醫院）、中心鄉鎮衛生院標準化建設，支持邊遠地區村衛生室建設和困難地區社區衛生服務中心建設。鼓勵通過醫療資源重組、社會力量辦醫舉辦基層醫療衛生機構，鼓勵有資質的人員開辦診所或個體行醫。二是加強基層醫療衛生隊伍建設。采取定向培養、執業醫師招聘、完善城市醫院對口支援農村制度、大幅度增加全科醫生數量、鼓勵高校醫學畢業生到基層醫療衛生機構工作等多種措施，提高基層醫療衛生人員的服務能力和水平。三是改革基層醫療衛生機構補償機制。基層醫療衛生機構運行成本通過服務收費和政府補助補償，政府負責其舉辦的基層醫療衛生機構按國家規定核定的基本建設、設備購置、人員經費及其承擔公共衛生服務的業務經費，并對鄉村醫生承擔的公共衛生服務等任務給予合理補助。基層醫務人員的工資水平，要與當地事業單位工作人員平均工資水平相銜接。四是轉變基層醫療衛生機構運行機制。轉變服務模式，開展巡回醫療、上門服務；鼓勵地方制定分級診療標準，開展社區首診制試點，建立雙向轉診制度；全面實行人員聘用制，完善收入分配制度，強化績效考核。
問：請介紹基本公共衛生服務均等化的含義，有什么措施保證均等化的實現？
答：基本公共衛生服務均等化是指保證全體城鄉居民都能夠免費或只需少量付費就可獲得安全、有效、方便的基本公共衛生服務。公共衛生服務的內容主要包括傳染病、慢性病、地方病預防控制，計劃免疫，婦幼保健，院前急救，采供血等。國家選擇最基本的公共衛生服務項目，向城鄉居民免費提供服務，地方政府可在此基礎上，根據當地財力和突出的公共衛生問題，增加公共衛生服務項目。
促進基本公共衛生服務逐步均等化的政策措施，主要包括五個方面：一是落實公共衛生服務責任。明確并落實各級各類公共衛生服務機構的職責任務。二是加強公共衛生機構服務能力建設。重點改善目前比較薄弱的精神衛生、婦幼衛生、衛生監督等專業公共衛生機構的設施條件。三是加強規劃和管理，合理配置公共衛生服務資源。四是保障公共衛生服務所需經費。逐步提高公共衛生服務經費標準，健全公共衛生服務經費保障機制。五是改善服務。制定公共衛生服務標準、工作流程和考核辦法，開展主動服務。
問：公立醫院改革是社會關注的一個焦點，請介紹這項改革的目標任務和實施步驟，有哪些措施能夠維護公立醫院的公益性？
答：公立醫院改革是深化醫藥衛生體制改革的重要內容，目前群眾看病就醫主要選擇到公立醫院，因此它成為醫藥衛生行業眾多問題和矛盾的交匯點。改革涉及到公立醫院人事制度、治理結構、補償機制等各種復雜利益關系的調整，還要保護廣大醫務人員的積極性，難度很大。社會各界對公立醫院管理體制和運行機制改革還有不同看法。因此，國務院決定分階段推進公立醫院改革，當前主要是抓好試點。具體步驟是：2009年，制定試點方案，選擇若干城市和公立醫院開展試點，及時進行總結評估，形成公立醫院改革的總體思路和主要政策，2011年逐步推開。
公立醫院改革試點重點在三個方面，一是改革管理體制、運行機制和監管機制，探索政事分開、管辦分開的有效形式；二是推進補償機制改革，逐步取消藥品加成，積極探索醫藥分開的有效形式；三是加快形成多元化辦醫格局，積極穩妥推進部分公立醫院轉制，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院。要通過改革，維護公立醫院服務公益性，使醫療服務行為規范，醫務人員積極性充分發揮，醫療服務效率和質量不斷提高，為人民群眾提供安全、有效、方便、價廉、滿意的醫療服務。
問：醫改方案對于緩解“看病難、看病貴”問題有哪些實際措施？對普通群眾，從改革中可以得到什么樣的實惠？
答：緩解群眾“看病難、看病貴”問題的措施歸納起來有四個方面：
一是加強公共衛生服務，預防疾病發生。國家制定實施基本公共衛生服務項目，向城鄉居民免費提供統一的基本公共衛生服務，包括健康檔案，老年人、嬰幼兒、孕產婦健康檢查，為高血壓、糖尿病、精神疾病、艾滋病、結核病等人群提供防治指導服務。支持實施艾滋病、結核病等重大疾病防控、國家免疫規劃、農村婦女住院分娩等重大公共衛生服務項目。提高公共衛生服務水平，縮小城鄉公共衛生服務的差距。全國城鄉居民特別是中西部地區農村居民享受的公共衛生服務可以得到較大改善。
二是擴大醫療保障覆蓋面，提高保障水平。要使基本醫療保障制度覆蓋到城鄉全體居民，未來三年內全國90%以上的城鄉居民至少被一種醫療保障制度覆蓋，個人支付醫療費用比例可逐步降低。
三是加強基層醫療衛生機構建設，提高服務水平。從基礎設施建設和人才隊伍建設兩方面著手，提高基層醫療衛生機構服務水平和質量，努力使城鄉居民享受到便捷、有效的基本醫療衛生服務。推進公立醫院改革試點。鼓勵社會資本舉辦醫療衛生機構，加快形成多元化辦醫格局。建立分級診療和雙向轉診的分工協作機制，努力實現小病在基層、大病到醫院，緩解大醫院“掛號難、看病難”的狀況。
四是降低醫藥費用，保障用藥安全有效。建立國家基本藥物制度，制定基本藥物生產供應、定價、使用和醫療保障報銷的相關政策，減少流通環節，降低藥價，保證群眾基本用藥的可及性、安全性和有效性。
問：請問在今后幾年內，政府將增加多少衛生投入，重點投向哪些方面？
答：為支持醫藥衛生體制改革，未來三年，落實醫改方案中的五項重點改革，各級政府需要投入8500億元，其中中央投入3318億元。主要用于以下方面：
一是基本醫療保障制度建設。要辦四件事：（1）建立和完善新農合、居民醫保、職工醫保和城鄉醫療救助制度，提高醫保支付比例和限額；（2）實現城鄉居民三年內參保率均提高到90%以上；（3）到2010年，各級財政對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高到每人每年120元；（4）解決關閉破產企業退休人員和困難企業職工納入城鎮職工醫保等歷史遺留問題，中央財政對困難地區的國有關閉破產企業退休人員參保給予適當補助。
二是健全基層醫療衛生服務體系。辦五件事：（1）三年內中央重點支持建設2000所左右縣級醫院（含中醫院）和支持改擴建5000所中心鄉鎮衛生院；（2）支持困難地區2400所城市社區衛生服務中心建設和邊遠地區村衛生室建設；（3）支持醫務人員參加各種形式的培訓；（4）政府對鄉村醫生承擔的公共衛生服務等給予合理補助；（5）對包括社會力量舉辦醫療衛生機構在內的所有基層醫療衛生機構提供公共衛生服務，政府采取購買服務等方式補助。
三是基本公共衛生服務均等化。主要是三方面投入：一是按項目為城鄉居民免費提供基本公共衛生服務，2009年人均基本公共衛生服務經費標準不低于15元，2011年不低于20元；二是支持實施重大公共衛生服務項目；三是專業公共衛生服務機構的人員經費、發展建設和業務經費由政府全額安排。
此外，各級政府還將為初步建立國家基本藥物制度、推進公立醫院改革試點，提供必要的資金支持。
問：文件出臺后，關鍵是貫徹落實，請問對此有什么具體考慮？
答：《意見》和《實施方案》繪就了今后醫藥衛生體制改革發展的藍圖，下一步要抓緊抓好文件精神的落實工作。這項改革涉及面廣，情況復雜，政策性強，也是一項世界性難題，我們既要充滿信心，明確目標，分階段積極推進，又要正確看待改革中面對的問題和困難，進行長期艱苦努力。
為加強對改革的領導，國務院已成立深化醫藥衛生體制改革領導小組，負責統籌組織和協調改革工作。有關部門正在抓緊制定相關配套文件和操作辦法，將于近期陸續出臺。地方各級政府將根據《意見》和《實施方案》，全力推進改革，對一些重大改革，鼓勵各地因地制宜進行試點，大膽探索創新。
