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前日由財(cái)政部公布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，廢止了民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金兩項(xiàng)費(fèi)用，代以征收由二者合并而成的民航發(fā)展基金。按《辦法》，乘坐國(guó)內(nèi)航班的旅客每人次收取50元，乘坐國(guó)際和地區(qū)航班出境的旅客每人次收取90元（含旅游發(fā)展基金20元），部分情況旅客免征。
根據(jù)這個(gè)4月1日起生效的新規(guī)，多數(shù)旅客購(gòu)機(jī)票時(shí)所交的費(fèi)用并未改變，僅收費(fèi)項(xiàng)目名稱發(fā)生了變化。這一看上去不影響一般人利益的改動(dòng)，在網(wǎng)上卻收獲了大量負(fù)面評(píng)論。許多網(wǎng)友抱怨“坑爹”，認(rèn)為此舉是“換湯不換藥”：換了個(gè)名稱繼續(xù)收錢。
既然“換湯不換藥”，緣何要更改名稱？這筆費(fèi)用不管名稱為何，收取得是否有理有據(jù)？人民網(wǎng)記者就此事采訪了相關(guān)專家。
政府性基金：預(yù)算外收入的長(zhǎng)期身份
4月18日，財(cái)政部負(fù)責(zé)人曾通過(guò)人民日?qǐng)?bào)、新華社等媒體對(duì)外表示，將原有的兩項(xiàng)收費(fèi)整合為民航發(fā)展基金的原因，是為了提高基金征管效率，更好地統(tǒng)籌安排支持民航發(fā)展的資金。
前述《辦法》中的第三條寫明，民航發(fā)展基金屬于“政府性基金”，收入上繳中央國(guó)庫(kù)，專款專用。
“政府性基金的前身，其實(shí)是政府的預(yù)算外收入。”人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授黃燕芬告訴人民網(wǎng)記者，現(xiàn)行的政府性基金中包含的養(yǎng)路費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用，過(guò)去均屬于預(yù)算外單列收費(fèi)，“按道理這些公共事業(yè)支出應(yīng)該全部由財(cái)政支付，但90年代財(cái)政相對(duì)困難，不能全額負(fù)擔(dān)，于是以專項(xiàng)收費(fèi)的方式來(lái)彌補(bǔ)。”
1996年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，揭開(kāi)“收編”預(yù)算外資金的帷幕，但這項(xiàng)改革直到2011年才全部完成。當(dāng)時(shí)，俗稱機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)和民航基建費(fèi)的這兩項(xiàng)收費(fèi)已經(jīng)納入預(yù)算管理。近十年來(lái)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國(guó)庫(kù)相對(duì)充實(shí)，財(cái)政收入漲幅連年超預(yù)期，是否意味著這些專項(xiàng)收費(fèi)已經(jīng)可以回歸歷史？黃燕芬說(shuō)，以民航為例，多數(shù)機(jī)場(chǎng)是由地方運(yùn)營(yíng)，但近年來(lái)地方支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收入，債臺(tái)高筑，其基礎(chǔ)建設(shè)資金可能仍然存在不小的缺口。
“政府性基金是我國(guó)政府在改革中出現(xiàn)的一種階段性現(xiàn)象，現(xiàn)在也是迫于無(wú)奈，各地基建項(xiàng)目資金缺口那么大，不得不通過(guò)收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)。但隨著公民社會(huì)逐漸建立，大家都有了很強(qiáng)烈的公民意識(shí)，站在公民的角度就會(huì)問(wèn)，‘我應(yīng)不應(yīng)該交這個(gè)費(fèi)用？’這種質(zhì)疑是可以理解的。”黃燕芬說(shuō)。“而且我既然交了這個(gè)費(fèi)用，我就要求政府要公開(kāi)——你花在哪些地方，賬本能不能給我們看看？”
專家呼吁民航基金管理公開(kāi)透明
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，對(duì)民航發(fā)展基金收取的質(zhì)疑可以分解為兩個(gè)問(wèn)題：收費(fèi)的依據(jù)足不足，合不合法？收上來(lái)之后如何管理、審計(jì)、公開(kāi)？
“第一個(gè)問(wèn)題其實(shí)與基金這個(gè)名稱無(wú)關(guān)，屬于收費(fèi)本身的問(wèn)題。”王錫鋅說(shuō)，按目前慣例，這類事業(yè)性收費(fèi)歸口由財(cái)政部管理，因此民航發(fā)展基金征收辦法由財(cái)政部制定是符合慣例的。但如果嚴(yán)格按《立法法》第八條的規(guī)定，“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”必須通過(guò)由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。
黃燕芬也認(rèn)為，這種“基金”的性質(zhì)有待進(jìn)一步研究。“這種收費(fèi)和稅收一樣，都是有強(qiáng)制性的，你非交不可。但是稅有稅法來(lái)規(guī)制，那么這種收費(fèi)是不是也應(yīng)該由法律來(lái)規(guī)定？”
作為民航發(fā)展基金的前身，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的征收始于1992年，歷經(jīng)逐步合法化過(guò)程，但一直面臨各類爭(zhēng)議。近年因并入預(yù)算表，開(kāi)始公布年度總收入，其總量之大也進(jìn)一步引起了關(guān)注。據(jù)媒體報(bào)道，僅首都機(jī)場(chǎng)一家，去年上半年的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)收入即占總收入的15.5%，如以純利潤(rùn)計(jì)算占比則更高。
旨在補(bǔ)貼虧損的事業(yè)收費(fèi)，似乎幻化出了名為“利潤(rùn)”的另一張面孔，看起來(lái)讓人難以接受。黃燕芬認(rèn)為，這是由于機(jī)場(chǎng)承擔(dān)了一部分公共事業(yè)職能，同時(shí)又是商業(yè)公司，身份模糊所致，應(yīng)當(dāng)厘清其中界限，“包括這部分基金，是不是干脆就以商業(yè)化方式來(lái)運(yùn)作，如發(fā)行債券等，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)融資？這些問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究。”
王錫鋅則強(qiáng)調(diào)，既然名為基金，要以基金形式運(yùn)營(yíng)這筆資金，就必須將其收支明細(xì)公開(kāi)，使外界公眾均可參與監(jiān)督，以保證其“專款專用”的性質(zhì)不折不扣地實(shí)現(xiàn)。
記者查閱《辦法》全文，其中第四條規(guī)定：“民航發(fā)展基金征收、使用、管理等應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。”具體到監(jiān)督檢查方面，則主要由財(cái)政部和各地財(cái)政部門“對(duì)民航發(fā)展基金征收、使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促各航空公司及時(shí)足額上繳民航發(fā)展基金。”目前尚無(wú)條款涉及明細(xì)公開(kāi)、公眾監(jiān)督等內(nèi)容。
