美國政府投資項目如何贏得公眾支持?
近年來重大建設(shè)項目選址引發(fā)反對的事例并不鮮見：從2007年廈門海滄PX化工項目風(fēng)波、2008年臺州居民抗議大石化項目風(fēng)波、2011年大連福佳PX項目風(fēng)波，以及廣州、北京、上海等地居民抗議垃圾焚燒發(fā)電項目，類似事件應(yīng)該引起政府投資和民意對接上的反思。它們都是政府招商、立項、環(huán)評甚至批準(zhǔn)開工在先，當(dāng)?shù)孛癖娭樵诤螅谡推髽I(yè)看來無傷大雅的污染風(fēng)險，在民眾眼中均成為洪水猛獸。
一個疑問油然而生：這類“政府好心招商、公民拒不領(lǐng)情”的建設(shè)項目風(fēng)波，是否是發(fā)展中的中國所獨有的成長“陣痛”？其實不然！因重大工業(yè)建設(shè)項目選址問題而引發(fā)的公民抗議風(fēng)波，歷來在全球范圍內(nèi)都可謂隨處可見。
2011年5月，在南美洲的智利，被當(dāng)?shù)剌浾摲Q為“偉大工程”的阿亞森水電站項目因引發(fā)公民大面積強烈抗議而叫停；今年6月，因抗議投資48億美元的銅礦項目，同為南美發(fā)展中國家的秘魯，成千上萬居民走上街頭，引發(fā)流血沖突，全國甚至因此被宣布進入緊急狀態(tài)。即使在發(fā)達國家的美國，小鎮(zhèn)居民的抗議逼停國家重大項目的例子更是不勝枚舉，不久前還有激進環(huán)保人士臥軌抗議杜克能源使用煤電。我們的東亞鄰國日本，號稱“從19世紀(jì)60年代開始就沒怎么經(jīng)歷過大規(guī)模抗議的國家”，自從去年9月至今，動輒數(shù)以萬計公民參與的反核電游行抗議層出不窮。
然而，發(fā)生在發(fā)達國家的類似風(fēng)波，這些公民參與的抗議活動多數(shù)都是和平有序的，不僅沒有釀成流血騷亂，甚至連公共交通等社會秩序都影響甚微，警察執(zhí)法也是嚴(yán)格限制在防控抗議活動引發(fā)的安全問題等方面，而且事態(tài)的結(jié)果多數(shù)都是公眾一方戰(zhàn)勝財大氣粗的投資方，不少重大建設(shè)項目經(jīng)過投資方大力修改完善其污染防控措施后得以存續(xù)、完成，少量則迫于強大公眾輿論壓力而最終夭亡。無論結(jié)果如何，政府作為公民與投資方的中間裁判，其道德權(quán)威與合法性并未受到太大損失，甚至算得上安然無恙。究竟是什么原因讓美日等發(fā)達國家的類似風(fēng)波能善始善終甚至因禍得福呢？
在美國，重大工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投資方往往同樣財大氣粗。更為關(guān)鍵的是，其自身也好，與之緊密相關(guān)的游說團體也好，都是當(dāng)之無愧的利益集團。這些利益集團雖然非常強大，但他們卻不僅不能為所欲為，相反，在面對下述諸多壓力和監(jiān)督時甚至如履薄冰：有來自各種法律法規(guī)的約束壓力，有來自司法機關(guān)的司法監(jiān)督壓力，有來自環(huán)保等公益利益集團的對抗壓力，有來自媒體輿論的批評監(jiān)督壓力，更有來自社區(qū)公民及其組織合法有序抗議的利益維護壓力。
聯(lián)邦的“空氣清潔法案”及各州和地方的相關(guān)法律，是高懸于各種重大建設(shè)項目頭上的“達摩克利斯之劍”；投資方與環(huán)保組織、社區(qū)公民等利益集團之間相對公平的相互博弈，是確保各種重大建設(shè)項目不至于成為一方濫用優(yōu)勢而贏家通吃游戲的“平衡緩沖器”；社區(qū)公民積極有序的知情、參與等，則成為這類重大建設(shè)項目能始終置于眾目睽睽之下的“探照燈”。在此背景下，美國地方政府若要引進重大建設(shè)項目，即使你將其稅收等好處說得天花亂墜，對其內(nèi)部風(fēng)險等重要信息的提前披露和詳細說明依然是其首當(dāng)其沖的第一要務(wù)，否則他們無力承擔(dān)起欺瞞的嚴(yán)重政治后果。
此外，美國公共項目在立項前就要接受審計部門的可行性和財政預(yù)算審查，而且直接向立法機關(guān)匯報審核，立項前的評估和審查都要公開透明，項目立項后檢察官辦公室和各種監(jiān)督機構(gòu)介入，實行每周報告制度，還有日常巡檢，全過程的細節(jié)甚至都有量化公開，并接受質(zhì)詢，還有獨立于規(guī)劃部門的專業(yè)機構(gòu)協(xié)助公眾監(jiān)督，事后追責(zé)自不在話下。而中國的公共項目因為公眾事后方能知悉，引出政府馬后炮式地解釋和善后，代價太大。
當(dāng)然，更為關(guān)鍵的是，由于美國相對成熟完善的財稅分權(quán)制度，使得地方政府雖然也有擴充其財稅收入的沖動，但多數(shù)地方政府的主要財源是財產(chǎn)稅、銷售稅而非企業(yè)所得稅（聯(lián)邦、州的轉(zhuǎn)移支付及舉債也是一大途徑），所以對招商引資尤其是前述“四高”項目的青睞和饑渴，遠不及主要仰仗企業(yè)所得稅的中國地方政府那么強烈，也是中美在這方面形成鮮明反差的重要原因。
正是由于具有前述法制體制機制的層層保障，美國一些重大建設(shè)項目在經(jīng)歷公民有序參與的“洗禮”之后，往往必須經(jīng)過重大改進完善，如更加嚴(yán)格的環(huán)評及環(huán)保風(fēng)險防控措施，更多的社區(qū)利益配套措施如配建學(xué)校、修繕公園、建設(shè)社區(qū)廣場等基礎(chǔ)設(shè)施以直接惠及所在社區(qū)公民，更多地雇傭當(dāng)?shù)刎酱龓椭娜后w如少數(shù)族群、弱勢群體等……經(jīng)過這些相互談判博弈并取得妥協(xié)共識后，不少重大建設(shè)項目最終還是如愿落地生根，公民、企業(yè)、政府三方在各退一步后實現(xiàn)多贏。不難發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)多贏結(jié)局的最關(guān)鍵的一環(huán)，正是公民合法有序的參與。
地方政府應(yīng)該牢固樹立一個觀念：更加直接全面地惠及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公民而非危及他們，才是重大建設(shè)項目獲得其認同的法寶；確保社區(qū)居民的知情權(quán)參與權(quán)監(jiān)督權(quán)，在項目的每一個環(huán)節(jié)都保證社區(qū)公民合法有序的參與，是實現(xiàn)重大建設(shè)項目各方多贏格局的關(guān)鍵！
