綜合近期媒體報(bào)道，地方性突擊稅收政策漸有星火燎原之勢(shì)，出現(xiàn)“過頭稅”，具體措施包括加大征管力度、嚴(yán)查微虧企業(yè)、預(yù)征未來(lái)稅款、提高優(yōu)惠門檻等等。
這種漸趨擴(kuò)散的政策動(dòng)向很大程度上迫于無(wú)奈，原因在于：一方面，伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)景氣度下行，稅收增速同步面臨拐點(diǎn)變化。今年1—6月，全國(guó)稅收總收入完成5.49萬(wàn)億元，同比增速僅為9.8%，大大低于此前兩年同期增速(2010年上半年同比增長(zhǎng)30.8%，2011年上半年同比增長(zhǎng)29.6%)。另一方面，伴隨民眾公共服務(wù)需求不斷提高，各級(jí)政府財(cái)政支出剛性日增。今年1—6月，全國(guó)財(cái)政支出同比增速依然高達(dá)21.3%，其中地方財(cái)政支出同比增速更是高達(dá)24%。
稅收增速大幅放緩，而財(cái)政支出壓力不減，中央政府業(yè)已對(duì)此兩頭擠壓下可能出現(xiàn)的地方政府行為失范有所警覺。8月底時(shí)，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人就在其向全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，今年要狠抓增收節(jié)支工作，堅(jiān)決不收“過頭稅”。
但不收“過頭稅”絕非輕易就能實(shí)現(xiàn)，究其原委，大可追溯至現(xiàn)行稅制形成之初，就已預(yù)埋下了“過頭稅”的根子，具體來(lái)說(shuō)就是：
首先，一般經(jīng)驗(yàn)表明，在同時(shí)包含政府間橫向與縱向關(guān)系的財(cái)稅分權(quán)體制框架內(nèi)，若平級(jí)政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)強(qiáng)于上下級(jí)政府間的縱向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，實(shí)際稅率傾向于走低，反之則傾向于走高。中國(guó)1994年起實(shí)施的分稅制改革，正可視為中國(guó)財(cái)稅分權(quán)體制從橫向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)為縱向競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)主導(dǎo)的分水嶺，結(jié)果就是，中國(guó)的各級(jí)地方政府自當(dāng)時(shí)起，既有足夠的動(dòng)力，也有足夠的壓力充分利用其掌握的稅收征管權(quán)，以提高征管效率為名推高實(shí)際稅率。
其次，中國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)中直接稅與間接稅之間比例倒掛。其中間接稅一般僅占發(fā)達(dá)國(guó)家全部稅收3~4成，但在我國(guó)卻要占到7成左右。這種以間接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)固然因其征收簡(jiǎn)便且隱蔽性較強(qiáng)而甚為“實(shí)用”，加上間接稅征收環(huán)節(jié)疊床架屋，設(shè)計(jì)繁復(fù)，以及法定稅率顯著偏高，客觀上造成了地方政府擁有較多自由裁量的彈性空間。
第三，中國(guó)的稅收增速世所罕見地長(zhǎng)時(shí)期、大幅度高于同期經(jīng)濟(jì)增速。這是因?yàn)橹袊?guó)稅制設(shè)計(jì)存在顯著放大效應(yīng)，如生產(chǎn)型增值稅規(guī)定購(gòu)入固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅不能抵扣，增值稅與營(yíng)業(yè)稅之間、營(yíng)業(yè)稅不同稅目之間存在大量重復(fù)征稅。這種放大效應(yīng)放在宏觀經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)段固然有助于稅收超常增長(zhǎng)，但是一旦經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)回落，又很容易導(dǎo)致稅收增速加速下行并且拉大地方政府收支缺口。
此外，需要補(bǔ)充說(shuō)明的一點(diǎn)是，以上所述尚且只是就稅論稅。事實(shí)上，基于中國(guó)國(guó)情，討論政府財(cái)政增收不能忽略彈性更大的非稅收入。今年上半年，全國(guó)財(cái)政非稅收入增幅高達(dá)29.4%。 因此，根治“過頭稅”的努力，必須將其放置到財(cái)稅體系、行政架構(gòu)，乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中通盤考量，方有可能擺脫現(xiàn)實(shí)的尷尬。
