兩岸互涉性經濟立法：演進路徑、框架構成及待遇問題

　　[內容提要]：20世紀80年代后期，兩岸關系在經濟交流領域找到突破口，發展迅猛，兩岸互涉性經濟立法由此展開，并日漸成為雙方法制建構中不可忽視的重要內容之一。20余年來，兩岸互涉性經濟立法伴隨著兩岸經濟關系的跌宕起伏而發展，取得了一定的成效，但也存在諸多有待完善的地方。本文從演進路徑、框架構成及經貿待遇等角度進行了分析。

　　[關鍵詞]：兩岸互涉性經濟立法 演進路徑 框架構成 最優惠待遇 差別待遇

　　20世紀80年代后期，兩岸關系在民間交流領域找到突破口，發展迅猛，并由此衍生了大量的法律問題。這些因歷史遺留和現實交往而產生的法律問題，在相當程度上促使了兩岸法制交流由以往單純的政策宣示或刑事規范，轉向綜合的規范建設，兩岸互涉性經濟立法由此展開，并逐步成為雙方法制建構中的重要內容之一。

　　兩岸互涉性經濟立法的演進路徑

　　(一)大陸方面：從法規到法律

　　從1949年到20世紀70年代末，大陸的對臺政策是“解放臺灣”。這在《中國人民政治協商會議共同綱領》和1978年《憲法》中均有體現。1979年元旦，全國人大常委會發布了《告臺灣同胞書》，倡議盡快結束兩岸軍事對峙狀態，實現通航、通郵、通商，進行旅游觀光、探親訪友、學術、體育、工藝等交流。1981年9月葉劍英委員長在向新華社記者發表的談話中，進一步提出了實現兩岸和平統一的九條方針政策。1982年，“和平統一”對臺方針首次被載人《憲法》。

　　“和平統一”對臺方針的確立，標志著兩岸關系開始進人一個新的發展階段。為落實這一方針，規范兩岸間的各項交流活動，80年代后期以來，大陸方面相繼制定了一系列專門性涉臺法律、法規和司法解釋，涉臺經濟立法活動由此開啟。涉臺經濟立法，是指規范大陸與臺灣地區間經濟關系的法律、法規，因此，它的產生、發展始終無法擺脫兩岸經濟關系的大背景。換言之，不同階段兩岸經濟關系發展的重點，直接影響著大陸涉臺經濟立法的進程。大體而言，大陸涉臺經濟立法的演進可分為兩個階段：

　　單一化時期(1988一1995年)，大陸涉臺經濟立法主要以臺商大陸投資為核心內容。80年代末，兩岸經濟關系出現了新的轉折，隨著大陸對臺經濟政策的改變及臺灣當局開放民眾赴大陸探親政策的推行，臺灣島內的“大陸熱”日益高漲，臺灣廠商借到大陸探親的機會，紛紛到大陸考察市場，臺商大陸投資機會大增。面對這一兩岸經貿新形勢，1988年大陸方面出臺了旨在“鼓勵臺灣的公司、企業和個人在大陸投資”的《國務院關于鼓勵臺灣同胞投資的規定》(以下簡稱“22條”)。與此同時，各省市也紛紛制定了一系列鼓勵臺商投資的地方性法規以配合“22條”的實施。90年代后，臺灣同胞來大陸投資經商逐步取代探親訪友成為兩岸交往的主流，臺商大陸投資項目、投資金額均大幅成長。1994年3月全國人大常委會通過《臺灣同胞投資保護法》(以下簡稱《臺胞投資法》)。《臺胞投資法》頒行后，地方涉臺投資立法再掀高潮。除投資問題外，這一時期大陸涉臺經濟立法主要有1993年原外經貿部會同海關總署頒布的《對臺灣地區小額貿易管理辦法》。

　　多元化時期(1996年至今)，大陸涉臺經濟立法突破以規范臺商大陸投資為核心的內容，開始日漸多元化。在這一時期，涉臺投資立法雖然仍為大陸涉臺經濟立法的重點之一，比如《臺灣同胞投資保護法實施細則》(以下簡稱《實施細則》，1999年12月)、《臺灣同胞投資企業協會管理暫行辦法》(2003年3月)等法規和規章先后頒行，但規范其他涉臺經濟活動的法規如《對臺灣地區貿易管理辦法》、《大陸居民赴臺灣旅游管理辦法》等也紛紛出臺，內容廣泛，涉及貿易、海運、旅游、漁工勞務合作、經濟技術展覽等諸多方面，其中多為國務院各部委辦及地方權力機關、行政機關所制定和頒布。

　　由上可見，大陸涉臺經濟立法呈現較明顯的地方先行探索、部門推動全局的演進路徑。在涉臺經濟立法過程中，各省市、各行政部門的探索與創新，在相當程度上推動了涉臺法制建設全局的發展。近20年來，全國大多數省市都出臺了涉臺經濟法規，地方涉臺經濟立法數量龐大。這些地方性立法不但有助于本區域內涉臺經濟關系的發展，也為日后中央立法起到了一定的借鑒作用。在行政立法方面同樣如此，以投資問題為例，早在1994年《臺胞投資法》制定之前，國務院就曾頒布“22條”，并以其成功實踐為《臺胞投資法》奠定了基礎。在大陸現行涉臺經濟法律架構中，國務院各部委辦制定的行政規章數量最多，涉及面也最廣，攬括了兩岸經濟交流的各方面，這些法規將為日后大陸制定綜合性、高位階的涉臺立法提供有益的借鑒。

　　大陸涉臺經濟立法從法規到法律之建構模式的成因，可以從不同角度考察，其中，職權式的行政立法體制及權限較寬泛的地方立法體制應是其中主要原因。在美國、德國等西方國家，行政機關制定立法性規則或法規命令需要取得議會的明確授權，行政機關通常不享有立法職權。而在大陸，按現行立法體制，行政機關可以依據職權制定創制性的行政法規、規章，一般情況下無需權力機關另外授權。根據《立法法》第8、第9條的規定，大陸地方立法機關有權在相關法律尚未做出規定前，或為執行有關法律、行政法規的規定等情形下，結合本行政區域實際情況，出臺地方涉臺經濟法規、規章。涉臺地方性經濟立法雖有一定的特殊性，但對需要通過立法加以規范、而制定全國法律、法規條件又尚未成熟的部分經濟關系，地方立法在一定程度上被默許先試先行。這一立法體制為大陸涉臺經濟立法從法規到法律的建構模式提供了可能性。

　　(二)臺灣方面：從“法律”到法規

　　基于特殊的歷史因素，長期以來，臺灣島內關于“兩岸定位”一直存在著所謂“理想”與“現實”的沖撞，由此導致了兩岸交流的法理結構有主觀主義與客觀主義之分。在主觀主義與客觀主義沖突中，由于時空變化及價值評價之異，可能出現四種立場，分別為：絕對主觀主義、相對主觀主義、相對客觀主義、絕對客觀主義。1949年以后，隨著臺灣島內政經局勢及價值理念的變化，臺灣當局有關兩岸交流的法理結構歷經了以絕對主觀主義為主導向相對主觀主義為主導的擅變，兩岸經濟交流也由“法律上的不可能”漸次轉變為“有限制的法律上的可能”。90年代初期臺灣進人了相對主觀主義法理結構主導的關鍵時期，其主要表現為：第一，1991年4月30日，臺灣“總統令”發布了“宣告動員斟亂時期終止”，長期以來嚴重制約兩岸經濟關系的“懲治叛亂條例”第4條第1款第6項隨之廢止。第二，基于“動員截亂時期”的終止，臺灣當局必須就大陸政權做一個“合憲”的定位。為此，1991年5月公布的“憲法”增修條文明定：“自由地區與大陸地區間人民權利義務關系及其他事務之處理，得以法律為特別之規定”，這一條文說明，臺灣方面正式在“憲法”層面將兩岸關系的法律定位確立為“一國兩區”，表明臺灣方面有關大陸法制基本價值理念的變化，其法律后果之一即確立了兩岸經濟交流的所謂“憲法”基礎。

　　按照“憲法”增修條文的規定，1992年7月臺灣“立法院”三讀通過了醞釀四年之久的“臺灣地區與大陸地區人民關系條例”(以下系條例”)，以“規范臺灣地區與大陸地區人民之往來，并處理衍生之法律事件”。該條例雖然帶有相當的保守性，但也反映出臺灣務實的一面。首先，“兩岸關系條例”承襲了“憲法”增修條文，將兩岸關系定位為“一國兩區”；其次，“兩岸關系條例”類推適用了“國際私法”的基本原則，以解決因“一國兩區”所形成的特殊法律現象—兩岸原有法律規范對于“對岸人民”可能出現的“虛效”效應。“兩岸關系條例”是一部全面規范兩岸民眾交往中出現的民事、刑事、行政等法律問題的綜合性立法，也是臺灣方面調整兩岸關系之母法。作為概括性的綜合法，大量的“授權立法”或“委任立法”是“兩岸關系條例”的一大特色，尤其是在經濟交流領域。以“條例”第35、第36條等為依據，1992年以來臺灣方面陸續出臺了大量有關兩岸經濟交流的配套法令，主要有“臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法”、“在大陸地區從事投資及技術合作許可辦法”、“臺灣地區與大陸地區金融業務往來許可辦法”等，初步構建了臺灣有關兩岸經濟交流的法規體系。近十余年來，臺灣有關大陸經濟立法在內部與外部、政治與經濟、官方與民間各方力量的角力下曲折前行，雖然迄今仍然存在諸多“歧視性”、“限制性”的規定，但也在一定程度上因應了兩岸經濟交流的需要。

　　與大陸不同，臺灣有關大陸經濟關系立法框架的建構，歷經了從“法律”到法規的演進過程。90年代初期以來，基于“憲法增修條文”有關兩岸關系“一國兩區”模糊定位的確立，1992年臺灣“立法院”通過了研擬多年的“兩岸關系條例”，以該“條例”為法源，臺灣各行政部門從各自的職能角度陸續出臺了投資、貿易、金融、人員往來等各領域的配套子法。雖然在“兩岸關系條例”頒布之前，臺灣當局曾出臺“對大陸地區間接輸出貨品管理辦法”(1990年8月)、“對大陸地區從事間接投資或技術合作管理辦法”(1990年10月)等法令，但這些法令隨著“兩岸關系條例”的出臺而陸續失效，大多屬“應急之方”。臺灣有關大陸經濟關系立法框架從法規到“法律”之建構模式的成因，同樣可以從行政及地方立法體制角度進行考察。在臺灣，“授權明確性原則”雖非“憲法”之明文規定，但是臺灣主流理論一般認為該原則可以從“憲法”中自然推出而無待規定。1993年，臺灣“大法簡稱“兩岸關官”首度在“釋字第313號”的解釋文中，正式引人德國的授權明確性原則。1999年臺灣“立法院”通過“行政程序法”，授權明確性原則進一步被立為明文。另一方面，從臺灣“地方制度法”及“兩岸關系條例”可知，臺灣的地方立法難以在兩岸經濟關系問題上有所作為。對此，澎湖縣當局2006年9月制定“澎湖大陸地區通航自治條例”被“交通部”、“內政部”等部門認定無效乃是典型案例。這種立法體制相當程度上決定了臺灣有關大陸經濟關系法令框架的建構，必須是從“法律”到法規的模式。

　　兩岸互涉性經濟立法的框架構成

　　(一)大陸方面：“低位階”與“高位階”

　　如前所述，20世紀80年代后期以來，兩岸經濟關系迅猛發展。為解決由此衍生的大量法律問題，大陸立法機關及相關部門出臺了一系列的法律、法規，其框架構成如下：

　　第一層次為全國人大及其常委會制定的法律。1994年3月第八屆全國人大常委會通過的《臺胞投資法》是一部專門性的保護臺灣投資者的法律，也是大陸惟一由全國人大常委會出臺的涉臺經濟立法。

　　第二層次為國務院頒布的行政法規，主要有1988年的“22條”、1999年的《臺灣同胞投資保護法實施細則》。此外，國務院于1991年制定的《中國公民往來臺灣地區管理辦法》雖非以經濟問題為主要規范對象，卻對兩岸經濟交往有一定影響。

　　第三層次是國務院各部委辦發布的有關規范兩岸經濟關系的行政規章和規范性文件。在大陸現行涉臺經濟法律架構中，這一層面立法的數量眾多，涉及面也最廣，主要包括：(1)貿易方面：原外經貿部發布的《對臺灣地區貿易管理辦法》、《關于放開對臺貿易經營權的通知》等；(2)海運方面：交通部發布的《臺灣海峽兩岸間航運管理辦法》、原外經貿部發布的《關于臺灣海峽兩岸間貨物運輸代理業管理辦法》、交通部發布的《關于加強臺灣海峽兩岸間接集裝箱班輪運輸管理的通知》等；(3)旅游方面：國家旅游局發布的《大陸居民赴臺灣旅游管理辦法》等；(4)漁工勞務合作方面：原外經貿部等發布的《關于向臺灣地區遠洋漁輪派遣漁工勞務有關問題的緊急通知》、《關于整頓對臺遠洋漁工勞務經營秩序的緊急通知》等；(5)經濟技術展覽方面：原外經貿部發布的《關于在祖國大陸舉辦對臺灣經濟技術展覽會暫行管理辦法的通知》等。

　　第四層次為地方性涉臺經濟立法。近十余年來，大陸大多數省、直轄市和有立法權的市都制定了地方性涉臺法規，如《北京市鼓勵臺灣同胞投資的若干規定》、《廣東省實施(臺灣同胞投資保護法>辦法》、《福建省閩臺近洋漁工勞務合作辦法》等。這些法規是對國家涉臺法律、行政法規、行政規章的一種補充和完善，其作用不可低估。

　　上述框架顯示，大陸涉臺經濟立法呈現一定程度的涉臺投資立法“高位階”與其他經濟立法“低位階”的特征。對投資問題而言，大陸已形成了較完整的涉臺投資立法體系，不僅立法數量多，而且法律位階高，《臺胞投資法》及其《實施細則》、“22條”、地方專門性涉臺投資法規，以及《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》、《外資企業法》等一般性涉外投資法，從橫向與縱向構成了臺商在大陸投資最基本的法律保障。對投資以外的其他經濟問題而言，則主要以部門規章、地方法規及地方規章為主，呈現立法位階不高、立法主體多元化的特點。長期以來，臺商在大陸的投資活動始終是兩岸經濟交往最重要的內容，由此衍生的法律問題也一直是兩岸經濟關系中一系列法律問題的核心，因而需要制定專門法來加以調整，而其他經濟領域則更多地采取部門規章和地方立法的形式，這一立法方式體現了相當長一段時間內兩岸經濟交流的特點與“熱點”，對促進兩岸經濟發展起到了積極作用。然而，兩岸關系發展至現階段，大陸對臺政策已逐步趨向穩定，兩岸經濟交往不斷多元化，兩岸金融交流與合作等領域立法滯后現象日益凸顯，現行立法框架中明顯側重于部分領域的立法模式已非最優選擇。可考慮的調整路徑即出臺一部全面規范兩岸關系的綜合性立法，明確兩岸經濟交流的基本原則，并授權各行政部門根據實際需要出臺相應的行政法規、規章。此外，鑒于臺商大陸投資仍為兩岸經濟交流核心議題，因此專門性涉臺投資立法仍具有無可替代的地位，但必須厘清《臺胞投資法》與《實施細則》、“22條”間的關系，以使涉臺投資立法架構更具合理性。

　　(二)臺灣方面：行政立法的“泛化”與“缺位”

　　為因應兩岸經濟關系發展的需要，近十余年來，臺灣地區同樣形成了一套相對獨立的兩岸經濟關系法律規范。其構成如下：

　　第一，“憲法”。臺灣“憲法增修條文”第n條規定：“自由地區與大陸地區間人民權利義務關系及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。”該條文確立了兩岸經濟交流的“憲法”基礎。

　　第二，“立法院”制定的“法律”。1992年7月，臺灣“立法院”通過“兩岸關系條例”。該條例共分6章，其中在第2章及第5章部分條款中就兩岸貿易、投資、金融等法律問題做了原則性規定，并將具體實施辦法的定制權授予相關行政部門。1992年9月，臺灣“行政院”根據“兩岸關系條例”第96條的授權，制定了“臺灣地區與大陸地區人民關系條例實施細則”。

　　第三，“行政部門”制定的法規命令。主要包括：(1)貿易方面：“臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法”、“大陸物品輸人管理規定”、“古物、宗教文物、民族藝術品、民俗文物、藝術品、文化資產維修材料及文教活動所需少量物品之輸入條件”、“進口大陸物品自用研究用樣品之處理原則”、“大陸地區產業技術引進許可辦法”等。(2)投資方面：“在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法”、“在大陸地區投資晶圓廠審查及監督作業要點”、“違法在大陸地區從事投資及技術合作案件裁罰基準”、“大陸地區人民在臺灣地區取得設定或移轉不動產物權許可辦法”等。(3)金融方面：“臺灣地區與大陸地區金融業務往來許可辦法”、“臺灣地區與大陸地區保險業務往來許可辦法”、“臺灣地區與大陸地區證券及期貨業務往來許可辦法”等。(4)商業行為方面：“在大陸地區從事商業行為許可辦法”、“在大陸地區設立辦事處從事商業行為審查原則”等。(5)“小三通”方面：“試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法”、“試辦金門馬祖與大陸地區通航人員出人境作業規定”、“大陸地區人民進人金門馬祖數額”等。(6)人員往來方面：“大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法”、“大陸地區人民來臺從事商業活動許可辦法”、“跨國企業內部調動至大陸地區人民申請來臺服務許可辦法”等。

　　上述框架顯示，行政部門的“法規命令”在臺灣有關大陸經濟法令框架中占有重要地位，這些根據“兩岸關系條例”授權而制定的法規命令在相當程度上支配著兩岸經濟交流的“話語權”。由于兩岸經濟關系復雜多變、涉及面廣，因此在臺灣現行立法體制下，調整這一領域法律關系的“母法”—“兩岸關系條例”—較高程度地采用了“授權立法”方式。然而值得探討的是，一直以來尤其是陳水扁時期，臺灣當局始終以“管制”作為處理兩岸經濟關系的主要政策導向，行政立法因此成為“管制”兩岸經濟交流的重要工具，并呈現出“泛化”與“缺位”并存的現象。所謂行政立法“泛化”是指政府制定和實施的經濟管理法規和規章，超過了立法機關制定的經濟管理法律，并且進人本不該介人的領域，成為“人治”甚至“計劃”的翻版，造成市場主體的巨大成本。臺灣大陸經濟法令框架中行政立法“泛化”現象主要表現為“法律”與“法規命令”的嚴重失衡。以貿易問題為例，在臺灣現行大陸經濟立法構成中，以“法律”位階規范兩岸貿易關系的僅一條款，即“兩岸關系條例”第35條第3款：“臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，經主管機關許可，得從事臺灣地區與大陸地區間貿易；其許可、輸出人物品項目與規定、開放條件與程序、停止輸出人之規定及其他輸出人管理應遵行事項之辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。”相反，近十余年來，臺灣行政部門卻出臺了“大陸物品輸入管理規定”、“大陸地區產業技術引進許可辦法”等大量相關的“法規命令”。據不完全統計，有20多項。在“泛化”的同時，臺灣有關大陸經濟立法還存在更值得關注的行政立法“缺位”問題。2003年10月臺灣“立法院”對“兩岸關系條例”進行了第8次修訂，大幅放開原有的“限制性”經濟政策，但在兩岸經濟交流的部分核心議題上，相關配套子法迄今仍處于“缺位”狀態。首先，“兩岸直航”配套子法缺位。“兩岸關系條例”第8次修訂后，“直航條款”有一定程度的突破，原條文被修正為“中華民國船舶、航空器及其他運輸工具，經主管機關許可，得航行至大陸地區。其許可及管理辦法，于本條例修正通過后18個月內，由交通部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之；于必要時，經向立法院報告備查后得延長之。”其主旨即希望通過通航推進兩岸“三通”早日實現。然而，“兩岸關系條例”第8次修訂至今早已超過18個月的限期，臺灣行政部門卻置“法律授權”而不顧，“直航條款”配套子法始終處于缺位狀態，導致“兩岸關系條例”中“直航條款”的“休眠化”。其次，“陸資對臺投資”配套子法缺位。“兩岸關系條例”第8次修訂有關資問題，最重要的變動之一即適度開放了大陸資金經許可得在臺灣從事投資。從而在“法律”層面突破了原有“單向”性的兩岸投資關系立法模式，開始有條件允許大陸地區法人、團體、其他機構對臺投資。然而，與“直航條款”一樣，由于臺灣行政部門一直未出臺相關子法，開放陸資對臺投資只能停留在“母法”的宣示層面。

　　根據上述分析，臺灣當局有關大陸經濟立法中行政立法“泛化”與“缺位”傾向明顯。行政立法“泛化”與“缺位”的法律后果之一即行政部門的行政權空間被高度放大，不同的政黨上臺，會因其“兩岸交流”理念的差異，對“兩岸關系條例”做不同的解讀，并通過行政部門作為與不作為對兩岸經濟關系產生實質性影響。執政者決定執行力，“兩岸關系條例”執行效果在相當程度上取決于哪個政黨執政。行政立法“缺位”是近年來阻礙兩岸經濟交流的重要原因之一。為改變這一狀況，基于民進黨上臺后“朝小野大”的行政立法互動格局，臺灣“立法院”在部分議題上不得不以明訂‘舊出條款”等方式制衡行政機關的行政立法不作為。但是，由于體制的原因，“日出條款”等方式似乎也無法從根本上解決問題。

　　兩岸互涉性經濟立法中的待遇問題

　　(一)大陸方面：“非歧視待遇”與“最優惠待遇”

　　非歧視待遇是世貿組織法律體系的首要原則，一直被認為是影響兩岸互涉性經濟立法最重要的因素。與一般性涉外經濟立法不同，非歧視待遇對大陸涉臺經濟立法的影響主要體現為臺商大陸投資中的“‘最惠國’待遇”的適用問題。

　　表1臺商與外商投資待遇比較

　　注：大陸地方涉臺立法還斌予臺商以大量的優惠待遇，由于篇幅限制，未列人本表。

　　資料來源：作者根據《中外合資經營企業法》等外商投資企業法律、法規，以及《臺灣同胞投資保護法》等專項性涉臺投資法律、法規整理。參見吳典城：《臺商投資中國法網通》，臺灣星定石文化出版有限公司2001年版，第306-307頁。

　　對于臺商在大陸投資相對外商、港商而言享有“最優惠待遇”是否有違WTO規則而應予以調整的問題，一直以來爭議不斷。由于WTO規則適用范圍是貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權和與貿易有關的投資措施，并不涵蓋成員間的全部經貿事務，WTO所規范的投資政策也僅限于《與貿易有關的投資措施協議》中的內容，其中“投資措施”主要指當地含量要求、貿易平衡要求、進口用匯規定、國內銷售要求，因此，人世后大陸對臺商投資繼續實行鼓勵和保護措施，與WTO規則抵觸之處并不多見。當然，由于從理論上看，大陸涉臺投資立法同時適用于生產性投資企業與服務性投資企業，因此長期以單方最優惠方式來維系兩岸經貿關系，似非長遠之計。從另一角度看，自2001年加人世貿組織后，大陸開始積極推動與周邊國家或地區成立自由貿易區，并取得了一定成效，這一發展態勢將可能造成兩岸經貿交流的法律環境優勢相對弱化。面對此種形勢，兩岸如能秉持“資源共享”、“互利互惠”的區域合作精神成立自由貿易區，不僅有利于突破長期以來無法解決的兩岸經貿交流中的一些法律癥結，也有助于保持臺商在大陸所享有的較外商優惠的待遇。

　　(二)臺灣方面：“非歧視待遇”與“差別待遇”

　　與大陸方面不同，WTO“非歧視待遇”對臺灣當局有關大陸經濟立法的影響集中表現為“差別待遇”問題。在強調“國家安全”、“臺灣優先”的指導思想下，長期以來，臺灣涉大陸經濟立法與其一般性涉外經濟立法比較，在內容上呈現明顯的“差別待遇”。

　　在貿易領域，“差別待遇”主要體現為兩方面內容：第一，“限制性”。臺灣承諾于加人WTO時，除椰子一項外，取消農工產品的地區限制措施，以不同的方式開放進口。然而，臺灣對大陸產品的進口卻設置了諸多限制，至今仍然禁止大陸2000多項產品出口臺灣。第二，“防御性”。人世以來，臺灣雖然開放了兩岸直接貿易、許可進口類產品的比重也逐步增加，但同時也設置了大陸物品特別防衛機制等限制兩岸貿易往來的措施。這些特別防衛條款的彈性很大，對大陸產品將可能造成較大損害。

　　在投資領域，“差別待遇”主要表現為管制性規范的強化、鼓勵和保護性規范的缺位。比較臺商在大陸及在大陸以外其他國家或地區投資的兩制可見，臺灣當局在臺商大陸投資的投向、金額、審批與監督等方面均設置了一系列特殊的管制措施。在投向方面，臺灣當局迄今仍將多達436項農產品列為禁止赴大陸投資項目，占農產品總數的28.8%；在投資金額方面，臺灣相關法令分別就“個人、中小企業”及“實收資本額逾新臺幣8000萬”兩種類別大陸投資案的累計金額或比例進行了詳細限制；在投資審批與監督方面，臺灣當局對申請在大陸從事投資案實行的是簡易審查與專案審查雙軌制，凡個案累計投資金額逾2000萬美元的，實行專案審查制，由主管機關以書面方式會商各相關機關意見后，呈報“經濟部”投資審議委員會委員會議審查。除一般的審查程序外，臺灣當局還要求業者對企業財務計劃、技術轉移、輸出設備、在臺相對投資等做出具體承諾，并同意接受“實地查核”。另一方面，有關臺商投資大陸以外的其他國家或地區享有的一系列鼓勵和保護性措施，如可依“‘中國輸出人銀行’辦理海外投資融資及保證要點”申請海外投資融資，可依“‘中國輸出入銀行’辦理海外投資保險要項”申請海外投資保險等，是否惠及大陸臺商至今仍不確定，造成臺商大陸投資保護性規范存在一定的缺位現象。相對于臺商大陸投資的限制，臺灣當局對陸資人臺的限制性更為嚴格。雖然2003年“兩岸關系條例”修訂后陸資對臺投資已有“法律”層面的依據，但臺灣當局始終未制訂“陸資對臺投資許可辦法”。2002年8月出臺的“大陸地區人民在臺灣地區取得設定或移轉不動產物權許可辦法”則從陸資準人、陸資營運等環節對陸資重重設限，陸資對臺投資因而成效甚微。除投資、貿易等問題外，更為重要的是，在相當長的時間里，臺灣當局未能開放兩岸“三通”。

　　長期以來尤其是陳水扁上臺期間，臺灣當局對兩岸經濟交流設置的上述限制性措施，嚴重制約了兩岸經濟關系的發展，并隨時可能對兩岸經濟關系形成新的壁壘，其中禁止大陸2000多種產品輸人臺灣，拒不開放兩岸直接“三通”，明顯違背了WTO規則，而拒不實質性準許大陸服務性投資企業種法對臺投資亦與WTO規則有所不符。實際上，在兩岸經濟交流問題上，臺灣當局一直是以政治而非經濟為優先考量，對WTO規則更是有選擇的適用，即在某些議題上力爭按WTO規則行事，在另一些議題上則將WTO規則置之不理。臺灣再次“政黨輪替”后，上述限制可能會有大幅解除，兩岸經濟關系也將逐步邁向正常化，但兩岸經濟交流中的“差別待遇”問題，短期內難以徹底改變。

　　結語

　　近20年來，兩岸互涉性經濟立法伴隨著兩岸經濟關系的跌宕起伏而曲折前行，取得了一定的成效，也存在諸多有待完善的地方。本文從演進路徑、體系構成及待遇等層面就大陸與臺灣互涉性立法進行了嘗試性分析，主要結論如下：

　　第一，從兩岸互涉性經濟立法的演進路徑考察，大陸方面歷經了從法規到法律的發展過程，而臺灣則歷經了從“法律”到法規的發展過程。

　　第二，從兩岸互涉性經濟立法的框架構成考察，大陸方面存在涉臺投資立法的高位階與其他經濟立法相對低位階的問題，臺灣方面則存在行政立法“泛化”與“缺位”并存的問題。

　　第三，從兩岸互涉性經濟立法的內容考察，大陸方面的“同等優先，適當放寬”的“最優惠待遇”將繼續適用，而臺灣方面的“差別待遇”在再次“政黨輪替”后將大幅調整，但短期內難以徹底改變．

相關新聞