作者：田飛龍（北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事）

　　香港國安法以“加快立法”方式完成全部審議，落地生效。這是“一國兩制”制度體系建設(shè)的一件大事，也是全面依法治國的顯著增量。

　　中央全面管治權(quán)的具體法治支撐

　　“一國兩制”是中國和平統(tǒng)一與現(xiàn)代化建設(shè)的重大憲制創(chuàng)新，是國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的增量機制，也是香港高度自治與民主自由發(fā)展的根本制度保障。國家安全是“一國兩制”相關(guān)制度價值與目標得以協(xié)調(diào)平衡及有序發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也是“一國兩制”初心所在。

　　香港基本法第23條授權(quán)香港本地自行立法保護國家安全，是權(quán)力授予，也是義務(wù)設(shè)定，更是與高度自治相稱的高度信任。但香港回歸23年以來，香港基本法第23條的本地立法工作遭遇了日益困難和嚴峻的政治僵局，愛國者治港力量受到體制內(nèi)外的壓抑，超越憲制底線的本土分離主義快速崛起，外部干預勢力無孔不入，破壞手段無所不用其極。香港自治制度面臨國安立法漏洞與本土顏色革命及外部干預的超強擠壓，出現(xiàn)了制度安全危機。這一危機在2014年非法“占中”中初步展現(xiàn)，在2019年“修例風波”中登峰造極。中央嚴肅判斷香港管治困局，理性做出直接立法的決斷。

　　2020年全國兩會議程中，香港國安法與民法典并駕齊驅(qū)，成為全面依法治國的制度亮點。香港國安法采取了“人大決定+具體立法”的兩步走方案，將中央管治權(quán)與香港自治權(quán)在國家安全議題上有機結(jié)合，是對“一國兩制”下中央享有之全面管治權(quán)的具體法治支撐。

　　具有重要的先導和實驗意義

　　香港國安法具有顯著的科學性和民主性，是以成文法形式規(guī)制與整合具有差異性的“兩制”，邁出了在中央事權(quán)范疇內(nèi)進行探索性立法的重要一步，對探索“一國兩制”制度體系化與依法治港具體經(jīng)驗具有重要的先導和實驗意義：

　　其一，涉港國安立法以國家最為關(guān)注的安全議題及香港社會經(jīng)歷“黑暴”“攬炒”肆虐之后最為凸顯的保護性需求為契合點，以立法決斷加具體立法的方式自上而下進行法律規(guī)制，是全面管治權(quán)的理性立法。

　　其二，涉港國安立法實現(xiàn)了成文法刑事訴訟原則與普通法刑事規(guī)范的有機結(jié)合，在基本原則、罪狀描述、刑罰配置、正當程序、人權(quán)保護等方面體現(xiàn)了國家法治進步和對香港既有法治標準的尊重吸納。

　　其三，涉港國安立法充分體現(xiàn)“一國兩制”，高度尊重、激勵和支持香港自治權(quán)在國安法律體系中的地位與作用，不取代香港本地繼續(xù)完成香港基本法第23條本地立法工作的憲制責任，授權(quán)香港本地對大部分國安案件行使閉環(huán)的管轄權(quán)，授權(quán)香港本地成立專責執(zhí)法部門及指派合格法官。

　　其四，涉港國安立法仍然保持國家權(quán)力的高度節(jié)制性，僅僅規(guī)制在香港發(fā)生的四種危害國家安全的犯罪行為，而不是制定一部大而全的國安法律，這是對香港自治權(quán)及香港居民自由權(quán)利損害最小、保護效益最大的制度方案。

　　其五，涉港國安立法配置了駐港國安公署和香港本地的維護國家安全委員會，建立了執(zhí)法雙軌制，引入了國家安全事務(wù)顧問制度，形成了香港國安法較為嚴密的執(zhí)法合力體系，具有組織法上的規(guī)范性和創(chuàng)新性。

　　其六，涉港國安立法保留了中央駐港機構(gòu)在特殊情形下的直接管轄權(quán)，這在實際管轄實踐中比例極低，但制度重要性極高，既體現(xiàn)中央事權(quán)中央負責的全面管治權(quán)法理，又構(gòu)成對香港執(zhí)法力量的兜底性與完全性的支持，確保國安執(zhí)法與管轄在制度能力上無死角，無漏洞，更可建立特區(qū)憲制秩序的中間性法律屏障，避免形勢惡化而直接適用基本法第18條緊急狀態(tài)條款的極端情形，確保特區(qū)法律秩序的層次性和規(guī)制彈性。

　　維護香港法治與人權(quán)的關(guān)鍵制度抓手

　　涉港國安立法邁出了中央作為“一國兩制”基礎(chǔ)立法者和最終守護人憲制角色的關(guān)鍵一步，塑造了新時代“一國兩制”的制度風格與制度面貌，有助于香港社會和國際社會更好理解及信任“一國兩制”的憲制智慧及行穩(wěn)致遠的制度穩(wěn)定性，也有助于香港社會人心回歸及愛國者社會政治基礎(chǔ)的修復與鞏固，從多個層面維護“一國兩制”的整體制度安全。

　　香港國安法中的特別管轄權(quán)及特首指派法官制度是創(chuàng)新性制度，但也是可能引起一定爭議甚至誤解的制度。香港法院屬于“一國兩制”下的地方司法系統(tǒng)，其管轄權(quán)不能等同于國家，也不是無邊無際的，而是由國家立法所確定的。國安案件的管轄權(quán)，就其屬于中央事權(quán)而言，本應(yīng)當由中央派駐機構(gòu)承擔主要管轄責任，但考慮到“一國兩制”在香港的理解與接受習慣，中央授權(quán)香港本地管轄大部分案件，中央只保留特殊情形下的管轄權(quán)，而且有法律條文列明適用情形及決定程序。中央駐港機構(gòu)直接管轄的案件，當事人可以獲得香港國安法及國家相關(guān)刑事訴訟法律提供的訴訟權(quán)利與正當程序保障。這一管轄權(quán)分配方案已經(jīng)是對香港自治權(quán)的高度尊重與信任，不存在中央侵奪香港自治權(quán)與損害司法獨立的問題。至于特首指派法官：一方面，基本法規(guī)定特首有權(quán)任命各級法官，這也是世界法治通例，不存在行政侵奪司法的問題，而是合理的憲制制衡；另一方面，特首指派并不是新任命法官，而是從已有法官中依據(jù)忠誠和專業(yè)的標準遴選適合國安案件的法官，組成一個“法官池”，至于哪個案件如何進行法官分配、程序排期甚至如何適用回避規(guī)則，仍然按照司法獨立的既有管理機制進行。那些誤解甚至曲解，源自香港社會尤其是反對派對國家體制、法治與司法長期的反對立場和污名化操作，也與香港教育及社會文化生態(tài)的變質(zhì)異化有關(guān)。因此，香港國安法的有效實施必須要有安全法治教育的配套，要有社會文化土壤的改良，要有民心民意的理解與認同。

　　總之，在香港國安法保護下，香港止暴制亂會快速完成，法治與社會秩序會快速恢復，市民自由權(quán)利及投票選舉時的安全感會更有保障，全球投資者及優(yōu)秀人才會更信任香港法治及“一國兩制”。香港國安法是維護香港法治與人權(quán)的保護性立法，是與世界各國法律體系相通相容的安全領(lǐng)域立法，是將國家安全與香港社會安全、個人安全在法律規(guī)范上協(xié)調(diào)統(tǒng)一的理性立法。該法的具體執(zhí)行與案件審判將成為國家法治進步與制度文明在香港得以展現(xiàn)的一個絕佳窗口，也成為國家保護香港絕大部分和平守法市民之自由和民主權(quán)利的關(guān)鍵制度抓手。

　　《光明日報》（ 2020年07月03日 03版）