新常態下政府如何推動轉型升級（人民要論）

　　——從新結構經濟學視角看

　　林毅夫

　　最近，我們在調研中發現一個值得擔憂的現象：在推動經濟轉型升級方面，市場在發力，但一些地方政府的作為相對滯后。面對經濟新常態，曾經在以往高速增長中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上處于不知所措甚至懈怠的狀態。我國仍然是一個發展中國家，跨越“中等收入陷阱”仍然是我們面臨的嚴峻挑戰。而且，國際競爭如逆水行舟，不進則退。為保持中高速增長、邁向中高端水平，地方政府必須積極作為。那么，經濟新常態下，政府推動經濟發展的抓手和著力點在哪里？

　　有效的市場和有為的政府缺一不可

　　回答經濟新常態下政府推動經濟發展的抓手和著力點在哪里，首先要理解經濟持續發展的基本機制。一個國家經濟發展的本質是人均收入不斷增加，前提是勞動生產率不斷提高。勞動生產率提高有兩個途徑：一是通過技術創新，提高現有產業的產品質量和生產效率；二是通過產業升級，將勞動力、土地、資本等生產要素配置到附加價值更高的產業。根據新結構經濟學的分析，有效的市場和有為的政府共同發揮作用，才能構建起經濟持續發展的基本機制。

　　有效的市場的重要性在于，只有充分競爭的市場才能形成充分反映要素相對稀缺性的價格體系。只有這樣的價格體系和市場競爭的壓力才能引導企業按照要素稟賦的比較優勢來選擇技術和產業，生產出來的產品才會成本最低、最有競爭力，從而創造最大的剩余和資本積累，推動比較優勢從勞動或自然資源相對密集逐漸向資本相對密集提升，為現有產業、技術升級到資本更密集、附加價值更高的新產業、新技術提供物質基礎。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，就是要不斷完善社會主義市場經濟體制，使各種要素的價格能夠反映其相對稀缺性，為我國經濟更好地按照比較優勢發展提供必要的制度基礎。

　　在經濟發展中，有為的政府不可或缺。首先，這是因為經濟發展是一個資源隨著要素積累、比較優勢變化而不斷從現有技術和產業配置到新的技術和產業的結構變遷過程。在技術創新和產業升級過程中，必須有“第一個吃螃蟹的人”。如果沒有其他必要的安排，倘若失敗，這個人將承擔所有成本；倘若成功，后來者將隨之涌進，他不會享有壟斷利潤。也即對于“第一個吃螃蟹的人”而言，失敗的成本和成功的收益是不對稱的；而從社會的角度看，不管其失敗或成功都能給后來者提供有用的信息。因此，政府需要采用專利制度和其他適當方式給“第一個吃螃蟹的人”一定的激勵，這樣才會有人愿意去冒風險，技術創新和產業升級活動才能開展。其次，“第一個吃螃蟹的人”成功與否，并不完全取決于其個人勇氣、智慧和才能。新產業的發展需要新的能夠動員更多資本、有效分散風險的金融制度安排與其匹配，需要交通、電力、港口等硬的基礎設施和法律法規等軟的制度環境，需要與新技術和新產業相關的基礎科學的突破，這些都不是企業自己可以解決的。凡此種種困難，均需要有為的政府協調相關企業來克服，或是由政府直接提供服務。如此，技術創新和產業升級才能順利進行。政府可動員和配置的資源有限，必須對可能的技術創新與產業升級的經濟和社會回報作出甄別評估，以產業政策等手段集中有限資源，協助企業家實現那些回報最高的技術創新和產業升級。只有這樣，才能有效促進經濟發展，避免陷入“中等收入陷阱”。

　　新常態下政府發揮作用的著力點

　　從新結構經濟學的視角看，根據產業發展與國際前沿的差距，我國各地政府可將本地的產業分成五種類型。對不同類型的產業，政府因勢利導的作用也不相同。

　　追趕型產業。2014年，我國人均GDP為7500多美元，美國為54000多美元，德國為47000多美元，日本為36000多美元，韓國為28000多美元。人均GDP的差距反映的是勞動生產率的差距，表明我國產業的技術和附加值水平比發達國家同類產業的水平低，處于追趕階段。我國的汽車、高端裝備制造、高端材料產業即屬于這種類型。

　　對于追趕型產業，各地政府和金融機構可以在資金融通和外匯獲取上支持合適的企業像吉利汽車、三一重工、漢能那樣，到海外并購同類產業中擁有先進技術的企業，作為技術創新、產業升級的來源。發達國家自2008年國際金融危機以來，很多擁有先進技術的企業低價求售，出現了許多好的并購機會。如果沒有合適的并購機會，各地政府也可以提供方便，支持本地企業像華為、中興那樣，到海外設立研發中心，直接利用國外的高端人才來推動技術創新。

　　另外，各地政府也可以篩選我國每年需要從發達國家大量進口的高端制造業產品，到海外招商引資，將這些產品的生產企業吸引到國內來設廠生產。我國現在的GDP規模約占世界的13%。在新常態下，每年7%左右的增長意味著我國每年對世界市場容量擴張的貢獻率達到25%到30%。如果地方政府能夠根據這些高端制造業的需要提供合適的基礎設施、人才培訓、營商和法制環境，國外許多企業就會有積極性到我國設廠生產，既滿足國內需求，又可作為出口基地。在中高端產業的招商引資上，我國仍處于可以大有作為的機遇期。

　　領先型產業。我國有些產業，像白色家電、高鐵、造船等，其產品和技術已經處于國際領先或接近國際最高水平的地位。領先型產業只有依靠自主研發新產品、新技術，才能繼續保持國際領先地位。自主研發包括兩種不同性質的活動：新產品、新技術的開發和新產品、新技術開發所需基礎科研的突破。企業開發的新產品、新技術可以申請專利，這類活動理當由企業自己進行。但是，基礎科研投入大、風險高，屬于社會公共知識，企業沒有從事基礎科研的積極性。美國的大多數產業屬于領先型產業，技術創新和產業升級所需的基礎研究，絕大多數是由美國國家科學基金會資助高校或是由美國國家健康研究院等政府支持的科研機構來進行，歐洲、日本等發達國家也以政府的資金支持這方面的基礎研究。我國也應采取同樣的方式。

　　中央和地方政府可以用財政撥款設立科研基金，支持企業與科研院所和高校協作進行基礎科研。政府也可以支持相關行業的企業組成共用技術研發平臺，攻關突破共用技術瓶頸。在企業新產品、新技術開發取得突破后，政府也可以通過采購，幫助企業較快形成規模化生產。領先型產業需要到世界各地建立銷售、加工生產、售后服務等網絡，也需要政府在人才培訓、資金、法律、領事保護等方面給予必要的支持。

　　轉移型產業。這類產業有兩種類型，一類是喪失比較優勢的產業，另一類是在我國還有比較優勢但產能有富余的產業。

　　勞動密集型的出口加工業是最典型的第一類產業。到2020年實現黨的十八大提出的兩個“翻一番”目標，加上人民幣升值，我國普通工人的月工資會上升到1000美元。這類產業在我國失去比較優勢是不可逆轉的趨勢。面對這種挑戰，一部分企業可以升級到品牌、研發、市場渠道管理等高附加值的“微笑曲線”兩端；而多數企業只能像上世紀60年代以后日本和80年代以后“亞洲四小龍”的同類企業那樣，利用技術、管理、市場渠道的優勢，轉移到海外工資水平較低的地方去創造“第二春”。

　　勞動密集型出口加工產業集群所在地的政府可以采取兩種因勢利導的政策：一是提供設計、營銷方面的人才培訓和商品展銷平臺，以及制定優惠政策等，鼓勵一部分有能力的企業向“微笑曲線”兩端攀升；二是協助加工企業抱團出海，向企業提供信息、海外經營人才培訓、資金支持，以及同承接地政府合作設立加工出口工業園區等，幫助企業利用當地廉價勞動力和資源優勢來提高競爭力。商務、外交等政府部門和中國進出口銀行、國家開發銀行、中非基金等金融機構應在投資保護、簽證便利和金融上給走出去的企業以必要支持。

　　第二類轉移型產業包括鋼筋、水泥、平板玻璃、電解鋁等建材行業。這些產業近些年在我國發展很快，機器設備很新，技術相當先進，生產能力是按滿足過去高速增長的投資需要形成的。我國經濟進入新常態后，這些產業出現了不少富余產能。但是，這些產業的產品在非洲、南亞、中亞、拉丁美洲等發展中國家還嚴重短缺，可以像支持勞動密集型加工出口產業轉移那樣，支持這些產業中的企業以直接投資的方式將產能轉移到同我友好、基建投資需求大的發展中國家。這樣的投資既能使這些企業擺脫困境，也能幫助相關國家發展，是雙贏的選擇。

　　彎道超車型產業。這類新興產業的特征是人力資本需求高、研發周期短，例如信息、通訊產業的軟件、手機等。在這類產業發展上，我國擁有國內市場巨大、科技人才多、生產加工能力完備、能夠迅速把概念變成產品等優勢，并出現了華為、中興、阿里巴巴、騰訊等成功企業。各地政府可以針對這類企業發展的需要，提供孵化基地、加強知識產權保護、鼓勵風險投資、制定優惠的人才和稅收政策，支持創新型人才創業，利用我國的優勢，推動彎道超車型產業發展。

　　戰略型產業。這類產業通常資本非常密集，研發周期長，投入巨大，我國尚不具備比較優勢，但其發展關系國家安全和長遠發展，大飛機、航天、超級計算機產業即屬于這種類型。戰略型產業有一個特性，即它不能完全依靠市場，需要政府的保護性補貼才能發展起來。過去，政府的保護性補貼主要是通過各種要素的價格扭曲和直接配置實現的。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，要素價格的人為扭曲將被消除，今后應通過財政直接撥款來補貼這類企業。在美歐等發達國家，不論國防安全型戰略產業屬于民營還是國有，都由政府財政直接撥款來支持。對戰略型產業的扶持是國家行為，應由中央財政來承擔。但是，這類產業落戶在哪個地方，就會促進當地配套產業的技術進步和產業升級。所以，各地政府可以鼓勵支持配套產業發展，并改善基礎設施、子女教育、生活環境等條件，爭取戰略型產業落戶當地，以實現戰略型產業發展和當地產業轉型升級的雙贏。

　　在經濟新常態下，我國仍然處于可以大有作為的重要戰略機遇期。根據各種產業的特性，發揮好有效的市場和有為的政府“兩只手”的作用，推動產業轉型升級，即使在相對不利的國際環境下，我國經濟也能保持7%左右的中高速增長，到2020年前后進入高收入國家行列，向實現中華民族偉大復興的中國夢邁出決定性的一步。

　　（作者為北京大學國家發展研究院名譽院長、教授）