包括正在使用的舊村址在內的河南封丘縣王村鄉新李莊村近300畝土地，在沒有合法手續的情況下，很快將變成開發商廣告牌中的“300畝風情大盤、30萬平方米高尚社區”。 新華社記者 李鈞德 攝
在現行土地制度下，城鄉土地利用缺乏有效銜接，建設用地在城鄉兩頭出現擴張
土地過度開發挑戰承載極限
記者 侯大偉 楊玉華 報道
在以“用途管制”和“城鄉分割”為特征的我國現行土地管理制度下，城市和農村分別在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系下尋找各自的發展路徑。記者調研發現，在這種土地管理制度下，因城鄉土地利用缺乏有效銜接，一方面一些農村缺乏規劃出現用地“擴張熱”；另一方面部分城市由于土地承載不足而掀起“圈地潮”。
2010年的用地規模2007年前就已突破
在安徽宣城，從市區到該市20余公里外的向陽鎮，沿途多個村子，很多農房已經破落，大門上的鐵鎖也已銹跡斑斑，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生。宣城市宣州區向陽鎮蔴口村村民劉慶保對《經濟參考報》記者說，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人長年在外務工，家里的房子、宅基地都是長年空著。
國家土地督察南京局在安徽省沿淮地區的調查結果表明，農村土地利用呈現出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點。以懷遠、來安和霍邱三個縣為例，空心村比例都超過了30%，自然村莊內的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地。
農村土地利用效率低下、農村資產大量閑置。《經濟參考報》記者在川、皖、渝等勞務輸出省市采訪時發現，由于大量農村勞動力外出務工，一些家庭甚至是舉家外遷，其房子、土地長期閑置在農村。
而與此形成鮮明對照的是，隨著城市化的快速推進，國內不少城市陷入了土地承載力不足的困境。以成都市為例，國家實施西部大開發戰略十年以來，成都進入了城鎮化快速發展軌道上，一大批重點項目、重點工程迅速落地，城市建設用地不斷告緊。據國家土地督察成都局的測算，按照成都市現在的發展速度，未來5年將用完成都市到2020年的用地指標。
《經濟參考報》記者了解到，除西部個別發展較為緩慢的城市外，城市發展面臨土地承載力不足在全國是一個普遍現象。
在安徽蕪湖市，早在去年7月份，該市就已將安徽省批給的6485畝全年用地指標全部用完。記者從蕪湖市國土資源局了解到，近幾年來，蕪湖市發展速度較快，用地指標每年都不夠。
蕪湖、成都這樣的中西部城市尚且如此，廣東、北京、江蘇這些城市化程度較高地區，面臨土地承載力不足的問題就更加突出。根據國土資源部的一項調查，佛山市原土地利用規劃確定到2010年的用地規模，早在兩年前就已經被突破。
土地過度開發承載接近極限
在城鎮化快速發展的推動下，在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系中，尋找各自發展路徑的城市和農村，都在擴張土地利用。
《經濟參考報》記者采訪發現，由于城市發展越來越受制于土地瓶頸，各地不得不在政策的邊緣游走，不斷探索和突破：蕪湖市2009年實際用地已經超過全年指標一倍以上，達到1.3萬多畝，多出來的6000多畝土地使用指標都是通過大項目圈外用地、平移農村建設用地指標等方式來解決的；2008年以來，北京市朝陽區也加大土地儲備力度，啟動了一系列征地拆遷項目，目標是儲備26平方公里建設用地；深圳、東莞、佛山等城市開始“舊城鎮、舊廠房、舊村居”的“三舊”改造，也是希望借此騰出更多的城市建設用地。據了解，僅佛山市在十一五規劃期內，就計劃通過“三舊”改造節約出18萬畝建設用地，相當于該市10多年新增建設用地的總量。
在城市用地擴張的同時，農村建設用地也在膨脹，呈現出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現象。國土資源部規劃司的數據顯示，1996—2007年，不包括常年在外務工的農民，我國農村人口減少約1.2億人，而農村建設用地不減反增，增加近130萬畝，人均建設用地增加了34平方米。
由于城鄉建設用地兩頭擴張，一些地方已經出現建設用地比例過高，土地過度開發、承載接近極限的苗頭。根據國土資源部的統計，安徽、江蘇和珠三角地區的城鄉土地開發強度都已經達到15%左右，廣東省深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達40%；而日本、韓國的土地開發強度都在10%以下，即使是國土面積較小的荷蘭也只有13%。
“通過如此高強度的土地開發利用而獲得的經濟高速增長不可持續，今天深圳市面臨艱苦的轉型就是前車之鑒。”國土資源部土地利用司司長廖永林說。
在“保增長、保民生、保紅線”之間為難
一方面是城市和小城鎮的快速膨脹，另一方面又是農村建設用地逆向擴張；在這兩種力量的合力作用下，耕地紅線受到擠壓。國家土地督察武漢局近兩年查處的農村建設用地違法案件中，占用耕地建住宅、修農莊的比例達70%。
在安徽省的個別縣，甚至出現耕地保護倒掛情況，與其基本農田保護責任指標相差數萬畝，但值得慶幸的是，這些縣所在市的區、縣能夠填補這些“虧空”，確保在市一級耕地保護目標責任的履行。
面對這種狀況，國土部門和基層黨政干部認為，在現行的以“用途管制”和“城鄉分割”為特征的土地管理制度下，“承載城市發展、推動農村變革和有效保護耕地”三者之間互相打架，地方國土部門常常在“保增長、保民生、保紅線”之間左右為難。
東部地區一位國土部門的干部向《經濟參考報》記者直言，我們常常面臨一個無解的難題，項目要落地但沒有指標，從保增長的角度，需要讓項目盡快落下來；從保民生的角度，征地拆遷要尊重農民利益；從保紅線的角度，占補平衡需要先補后占，時間漫長。“地方發展的壓力、農民利益的維護、耕地保護的責任都落在了國土部門的頭上，但現有的土地管理制度讓我們無法有一個均衡的解決方案。”
國土部門和基層一些干部認為，需要盡快調整我國現行土地管理制度，打通城鄉建設用地綜合利用的封閉界限，合理、高效地綜合利用城鄉土地。
專家呼吁：在全國進行農村產權制度改革
成都市新津縣袁山村村民袁福清是農村產權制度改革的受益者。他拿著自家的《農村土地承包經營權證》、《集體建設用地使用權證》(即“宅基地使用權證”)和《房屋所有權證》等權屬證明對記者說“我們農民最大的財產就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現融資，如今有了這些證件不僅吃了定心丸，也有可能變現了。”
專家呼吁，應盡快總結成都、重慶在農村產權制度改革過程中的經驗和不足，在全國進行農村產權制度改革，明確農村和農民的土地、房產的物權屬性，并在此基礎上建立城鄉統一的建設用地交易市場、規范的農村產權交易平臺。
系列土地違法案件以“未批先用”為主要特點
國家土地督察成都局局長常嘉興認為，目前用地審批環節多、周期長、效率低造成土地供應滯后于城市快速發展步伐，加劇了城市建設用地承載力不足，也引發了以“未批先用”為主要特點的一系列土地違法案件。
在國土資源部兩年前組織的全國土地執法百日活動中，僅東北三省就清理出“未批先用”土地11萬余畝，占“未批先用、以租代征、違規建新區和擴區”三種違法違規用地面積的88%。安徽省蕪湖市國土資源局局長強偉介紹說，由于去年“擴大內需保增長”的需要，國土資源部曾一度有條件允許地方“未批先用、邊用邊報”，但這種模式不是長久之計，需要通過簡化用地審批環節，再造用地審批流程，以適應并進一步推動城鎮化快速發展趨勢。
常嘉興、強偉等國土部門的干部建議：一、簡化審批環節，把現行的用地預審、農轉用和土地征收三個環節簡化為“轉用許可”和“征收”兩個環節。“轉用許可”規定具體區位和數量限制，設定期限；期限內實際發生的流轉、征收、供地為有效許可；沒有實際流轉、征收、供地的部分期滿失效“許可”自動撤銷。
二、優化各級政府審批事項和審查內容。國務院負責總量控制，基本農田、規模以上用地的“轉用許可”，國家重點項目用地征收；省級政府負責其他用地“轉用許可”，其他項目用地的征收審批；優化各級政府和國土部門“轉用許可”和“征收”的審查內容，至于失地農民社保、多途徑安置等“捆綁”于征地過程中的其他責任，應制定相關制度規范，交由地方政府執行，而從“轉用許可”和“征收”程序中剔除。
三、規范審批程序、規定各個環節辦結時間，提高中間環節效率，以穩定的、規范化程序來保證效率，一定要避免用地批件在中間某個環節壓上數十天，上不曉，下不知。
四、根據國家、區域性和地方國民經濟和社會發展規劃，各級國土部門開展近、中期建設用地供需分析和需求預測，包括總量、結構和空間的分析、預測，對擬于近期儲備、征收、使用的土地，事先查清宗地權屬、利用現狀、規劃用途，擬征地補償安置方案，預估其建設用地市場價格，形成宗地或區片農轉用、征收和供地預案。
農民希望得到物權化的農地使用權
8年前，人民大學土地管理系曾經和美國農村發展研究所聯合對我國17個省市農村進行調查。調查結果顯示，90%左右的村民認為應該有承包土地的轉包權，75%的村民認為應該有承包土地的繼承權，60%以上的村民認為戶口外遷之后應該有權繼續耕種。充分說明農民也希望得到其承包土地實實在在的權利，即物權化的農地使用權。
北京大學國家發展研究院李力行博士認為，隨著城市化、工業化的急速推進，“傳統的農村”正在發生深刻的變革，農村傳統的“土地資源配置方式、居住模式和城鄉空間布局”都受到了前所未有的沖擊，但由于農村集體土地所有制在農民、集體和國家之間缺乏清晰的權利界定，帶有先天的易變、模糊與互相侵犯的慣性。“禁止土地流轉則導致資料配置的效率低下；允許流轉，其模糊的產權不僅為互相侵犯權益提供方便，也難以實現土地高效利用。所以統籌城鄉發展必須盡快完善農村產權制度，明確房屋、土地等農民資產的所有權和使用權。”
國家土地督察沈陽局(簡稱“沈陽督察局”)在分析近年來涉地信訪和糾紛案件后也得出了“需盡快完善農村產權制度”的結論。沈陽督察局認為，有必要按照物權法的原則強化農民所擁有的土地權利的物權地位，使其成為在土地征收或流轉過程中具有與新的土地使用者抗衡實力的對等一方，也有利于從內部遏制土地違法行為的發生。
國土資源部地籍管理司土地權屬處處長孫建宏表示，農村產權制度改革不僅對維護農民權益非常重要，對經濟發展促進作用也很明顯。他說，通過完善農村產權制度，可以促進農民通過利用和經營自己的土地實現增收，充分體現土地財產的市場價值。
嘗試建立耕地保護新機制
在成都市溫江區農民彭秀云家里，記者看到了她與溫江區政府簽訂的《耕地保護合同》，上面除載明耕地面積、地塊數量、類型等基礎信息外，還明確規定了其權利與義務。按合同約定，彭秀云不得自行或允許他人在耕地上建房、采石、取土、挖魚塘等，不得閑置荒蕪耕地，并負有對耕地破壞行為的制止、檢舉責任。如出現違約，政府有權責令其改正，若對耕地造成永久性破壞，將追繳全部耕保基金補貼，并進行相應處罰。彭秀云說“家里現在有2畝地租給別人，我隔幾天就要去瞅一下。他要是挖了沙或者蓋了房，我就領不到耕保金了，那可不行！”
根據成都市統籌城鄉委員會主任付毅的介紹，這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農戶發放耕地保護補貼；補貼主要用于為農民購買農村養老保險；政府與農民簽訂《耕地保護合同》，農戶承擔耕地保護責任，違約將被追回補償款并承擔相應處罰。更重要的是，如果耕地發生流轉，耕保金的發放對象并不隨之改變，以此激勵農民主動監督耕地流轉大戶確保耕地使用性質不改變。
國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為，四川省成都市通過設立耕地保護基金，用以經濟利益補償和契約式管理的手段實現耕地保護的探索值得借鑒。他表示，應該建立一個與我國城鎮化快速發展形勢相適應、能夠激發地方和農民主動保護耕地積極性的耕地保護新機制。改革開放30年來，嚴格保護耕地的政策取向，為我國糧食安全、社會穩定、經濟安全奠定了堅實物質基礎，保證了我國工業化、城鎮化平穩推進。但也應看到，我國現行的土地管理制度是主要依靠國家行政力量來貫徹耕地保護政策，不能激發地方和農民保護耕地的積極性，在城鎮化快速發展的背景下和G D P增長的沖動下，耕地紅線受到沖擊越來越大。
此外，蕪湖市國土資源局局長強偉還建議說，在現行的干部考評辦法中，要將耕地保護和經濟發展提高到同等重要地位，有條件快速發展區域以經濟增長指標為主，重要的產糧區則應該突出耕地保護、耕地整理的考核指標，只要工作出成效，兩種干部都要得到提拔重用，決不能再出現“認真執行國家土地政策但經濟發展相對較慢的干部被認為是缺乏改革魄力，而通過違法違規用地獲得一時經濟發展的干部受到提拔重用”的現象。
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成都市探索城鄉銜接的“金土地工程”
在三年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農民集中居住區，《經濟參考報》記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
這就是在成都被農民稱之為“金土地工程”的實施項目，它是成都市在推進統籌城鄉發展過程中實施農村土地整理系列做法的總稱，即是通過對農村田、水、路、林、村的綜合整治，調整優化土地利用結構和布局，促進農用地規模經營和現代農業發展，引導農民集中居住，推動城市基礎設施、公益設施向農村延伸和覆蓋，從而推動農村快速發展。
“農民集中居住、土地集中經營”
過去，成都市農村土地利用較為粗放，浪費嚴重。成都市國土資源局副局長黃曉蘭的介紹說，耕地田塊過小過多且不規整、田埂和田間道路占地較多；建設用地因村民多散居且布局缺少規劃，土地利用也顯得較為混亂。據測算，如果通過合理規劃布局，成都平原可整理新增耕地10%以上；若引導農民集中居住，將人均占有集體建設用地面積從150平方米下降到110平方米左右，全市將節約出42萬畝集體建設用地。
基于這種認識，成都市開始了“農民集中居住、土地集中經營”的農村土地利用集約化探索。據了解，截至目前，成都市市本級財政共投入38億元，完成土地整理項目100個，整理面積達120萬畝，新增耕地16萬畝，建成農民集中居住區和聚居點251個，集中農民7.9萬人，建成56個面積在5000-10000畝的高產穩產、有產業特色的高標準基本農田保護示范區。未來8至10年內，成都還將投入資金200億元以上，推進土地集約利用、農民集中居住。
袁山村和五峰村的聯合黨委書記李偉介紹說，通過村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節約出近百畝集體建設用地，村委會經過全體村民的同意，將其中的40畝建設用地拿出來進行抵押，由新津縣農村投資公司做擔保并貼息，向該縣農村信用聯社貸款150萬元，與當地一家獺兔養殖場合辦了袁山獺兔養殖合作社。按照雙方約定，前三年，村集體經濟組織每年保底分紅55萬元，其中50萬元用于償還銀行貸款；三年后，村集體經濟組織則每年保底分紅15萬元。此外，合作社必須聘用當地村民進行養殖生產工作。
李偉說，通過土地整理和市場運作，不僅村集體經濟可以穩步發展壯大，也可以為村民在家門口創造出更多到二、三產業就業的機會。2008年，袁山村的人均年純收入超過6000元，而三年前這個數字僅為2600余元。
突破“用途管制”的瓶頸
黃曉蘭說，我國現行土地法的要求就是“用途管制”，但是經過近幾年的快速發展，成都同國內其他很多特大城市一樣，其發展已經遇到用地瓶頸問題，必須找到一條“不能違反法規、不能侵占耕地、不能損害農民利益”的城市合理用地道路———通過農村建設用地與城市建設用地增減掛鉤，實現耕地占補平衡，解決城市用地瓶頸。
以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經用完了前一輪土地利用規劃確定的建設用地指標，為了解決用地不足的問題，該縣在唐元鎮長林村進行土地整理，節約出263畝農村建設用地。這些節約出來的農村建設用地被平移到該縣縣城規劃區范圍的犀浦鎮，經依法批準征用犀浦鎮城鎮規劃區范圍的建設用地并用作為經營性用地公開拍賣，共得11億余元。據統計，2006-2008年間，成都市實施了15個掛鉤項目，共申請掛鉤流轉土地指標6980余畝，其中農民安置區使用1600多畝，城鎮建新區使用5300多畝。
北京大學國家發展研究院李力行博士評價說，這等于是將土地的綜合整治作為城鄉統籌的工作平臺，使那些遠離中心城區的偏遠農村地區，也可以得到一筆當地根本無從籌措的建設新農村的資本，同時也為城市發展提供必要的土地承載。
關鍵在于剝離土地的社會保障功能
成都市的土地制度改革和農村產權制度改革在取得一定成效的同時，也走進了深水區。
首先是如何避免農民因土地大規模流轉而出現“學無所教、病無所醫、老無所養、生活無以為繼”的狀況。中國(海南)改革發展研究院院長遲福林教授認為，自古以來，作為農民“命根子”的耕地在實質上一直承擔者農民最低生活保障的功能。直到今天，農村土地所具有的保障功能還是農村社會保障體系的重要組成部分，如果不能構建起城鄉銜接、全域覆蓋的社會保障與社會保險體系，將農村社會一部分社保功能從土地剝離，從而還原其單純的資產屬性，推進農村土地市場化配置機制將承擔著巨大的風險，稍有不慎就可能造成城市強勢資本進入農村“攻城掠地”，以市場的合法方式把大量農民積壓在城市社會和農村社會之間。“所以，我們這一階段統籌城鄉發展的關鍵，在于剝離土地的社會保障功能，轉而以基本公共服務為農民生存和發展的基本保障。”遲福林說。
其次是地方政府如何從過去的征地者向土地市場管理者角色轉換。李力行說，在現存的土地管理體制下，地方政府是農村土地入市唯一合法操作者，低價征地———進入土地一級市場———招拍掛實現轉讓———獲取土地級差收益，成了地方政府財政收入的重要來源方式。進行農村產權制度改革后，地方政府轉變為土地市場管理者，農民在理論上成為資產出讓方。地方政府的土地財政與其有保障農民土地財產權利的責任發生沖突，處理不好必然在農民與地方政府之間形成緊張的社會關系。
三、如何消化和吸收剩余農村勞動力也是一個不容忽視的問題。國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為，農村土地制度的產權改革，將使農村土地實現規模化、集約化的經營，必然導致更大規模農村剩余勞動力的出現，對他們的吸納也將是農村產權改革必須付出的一個成本。如果不能依靠產業發展和合理布局而實現對農村剩余勞動力的吸納，他們極有可能演變為新一代的農村無業游民，從而對農村的社會穩定造成威脅。
四、如何吸取當年國企改革出現國有資產流失的教訓，在進行農村產權改革過程中避免集體資產流失以及因此而造就農村暴富階層。當年的國企改革因為沒有監管好國有資產，不僅造成國有資產流失，還因此造就了一大批暴富階層并形成了嚴重的階層對立。在農村產權改革過程中，如何避免重蹈覆轍，成為改革者的一大考驗。
