事業單位承擔了歷次機構改革的成本。未來十年，事業單位人事制度改革將堅持科學化、民主化、制度化的改革方向
近日，胡錦濤強調要抓住當前干部群眾反映突出的重點難點問題，毫不動搖地推進干部人事制度改革，既要積極探索創新，又要穩妥有序推進。習近平也要求在建立健全科學的選人用人機制上邁出更大步伐、取得更大成效。《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》印發后，連日來從中央組織部召開貫徹落實座談會，到胡錦濤、習近平分別作出批示，動作之大，速度之快，令人關注。
據有關專家介紹，《規劃綱要》提出的基本目標之一是“深化分級分類管理，健全干部人事制度體系”，其中，完善符合事業單位特點的分類管理制度是任務之一；而統籌推進事業單位人事制度改革，被《規劃綱要》以單項列明，對“深化事業單位人事制度改革”提出了明確要求，未來十年的改革路徑已經清晰。
“事業單位承擔了歷次機構改革的成本，其本身的改革也因之而異常復雜”，人力資源和社會保障部人事科學研究院院長吳江在接受《瞭望》新聞周刊采訪時說，根據中央精神，深化事業單位人事制度改革，要按照加快推進事業單位分類改革的總體要求，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，創新管理體制，轉換用人機制，形成權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力，符合事業單位特點的人事制度。
16字原則
“事業單位改革能走多遠，很大程度上取決于其人事制度改革的進展”，國家行政學院公共管理教研部汪玉凱教授這樣形容事業單位人事制度改革的重要性，“事業單位改革即使取得了一些突破，如果沒有人事制度改革的跟進，也會發生倒退。”
高層對深化事業單位人事制度改革定下“權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力”16字原則，勾勒出事業單位人事制度改革的整體輪廓。
權責清晰，首先牽涉到事業單位與政府的責權劃分。“目前事業單位存在兩大問題。一是將單位利益凌駕于公共利益之上，比如公立醫院看病難看病貴、義務教育學校擇校亂收費；二是事業單位行政化趨勢嚴重，很多單位還有行政級別，領導選任、人員考核完全套用政府系統的干部人事制度，與實際相脫節，并導致收入分配差距拉大”，汪玉凱說，這都和政府與事業單位之間的責權不清有關。
吳江認為，政事分開的核心是劃清政府與事業單位之間的權力邊界，分清決策權和執行權、生產權。“下放權限，讓事業單位享有充分的人事自主權”。
機制靈活，強調了人事制度要符合事業單位的特點。目前我國共有130多萬戶事業單位，主要為醫院、學校、科研院所、媒體等；有3000多萬名事業單位從業人員，占公共部門就業人數的41%，這其中61%的人員是受過良好教育的專業技術人員。教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的3/4，其中教育系統人員即達到一半左右。事業單位因其公益性的組織屬性而顯示出與政府、企業不同的鮮明特點。
“與企業相比，事業單位強調的是為廣大人民群眾提供公共服務產品，有較強的公益性，并且具有一定的壟斷性和強制性”，吳江說，“這就決定了事業單位的人事制度改革，并不是一個單位自己可以決定的事情，而須在廣大人民群眾的監督和參與下、在法律規范的框架內進行。”
與政府相比，事業單位的從業人員從事的是知識性、技術性工作，有相對的獨立性、靈活性和創造性。而且，事業單位涉及的行業、類型很多，很難想象將教授、醫生、演員、運動員覆蓋于一種考核評價制度之下。“事業單位人事制度應該‘一事一法’，即每個單位都應有符合自己特點的人事法則”，吳江說。
由于事業單位公益性的組織屬性和靈活性特點，事業單位人事制度，無論是領導班子和領導人員選任、考核評價，還是工作人員聘用、考核，都要充分考慮到不同行業、不同類型事業單位的具體特點。“這就是‘符合事業單位特點的分類管理制度’的含義所在”，汪玉凱表示。
監管有力，則是明確誰來監管事業單位。事業單位的資產是國家的，資金出自公共財政，服務對象是公眾。因此，政府和公眾要對事業單位進行有效監管。
“公共服務的產品質量要受百姓的監督；政府要監管事業單位的國有資產保值，并保證其用途的正確性和支出的有效性，還要對事業單位從業人員的資質進行監督，確保不違規違紀”，吳江說。
分類之難
無論是從人事制度改革自身，還是從事業單位的整體改革來觀察，“科學分類”，都是改革的“命門”。正如中央編辦領導接受本刊采訪時曾說的：分類最難。難在幾乎所有的事業單位都不同程度地“沾了經營”。
根據目前的現實情況，我國的事業單位大體可以分為三類。
第一類是主要承擔行政職能的事業單位，改革目標是逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構。目前一些實行“參照公務員管理”的事業單位，其中一部分都具有行政執法權，履行行政管理職能。“此類事業單位行政色彩濃重的，應該回到政府體系，人事制度回歸公務員序列”，汪玉凱說。
第二類是主要從事生產經營活動的事業單位，改革目標是逐步轉為企業，走向市場。
第三類是主要從事公益服務的事業單位，改革目標是整合資源，強化公益屬性，加強政府監管。這一類事業單位量大面寬。
“即使是公益性的，也分純公益和準公益。前者，如義務教育階段中小學、公共衛生防疫等行業的事業單位，應由財政絕對包干；后者，如各大公立醫院、大學等，則可以允許其運用市場化的機制來運作”，汪玉凱說，“但前提是為了更好地提供公共服務，而不是以單純盈利為目的。政府應嚴格約束、控制這個‘度’。”
大體的類型有了，但是如何認定某個具體的單位到底屬于哪一類，卻并不容易。比如新聞出版單位，雖然有經營項目，但如果其主要職能是政府宣傳，那是算公益類，還是經營類？再如一些行政附屬單位，如統計、培訓、信息服務等機構，有行政職能，也有經營項目，是回歸政府體系，還是轉為企業？
“分類改革之所以推動艱難，還有另一個原因——未定性先分類”。吳江說，現在的分類方法是根據“存量”的現實情況來分的，而不是從事業單位的屬性來分的。“事業單位本來就是圍繞著公共利益來設立的，現在有些事業單位卻變成了為政府財政減負、解包袱而成立。因此首先應該明確哪些是應該回歸公共部門的”，吳江說，“如果這個類分不好，那么下一步人事制度改革中的‘聘用合同’就會性質不明”。
全員聘用
12月18日召開的全國人力資源和社會保障工作會議傳出信息，未來我國將繼續推行聘用制度，爭取2010年在全國全面建立聘用制度。
自2002年起，我國開始試行聘用制，推行面不斷擴大。據統計，全國實行聘用制度的單位占事業單位總數的比例從2004年的36%，2006年的51%，2008年的74%，逐步增加到2009年的80%。未來的目標直指“全員聘用”。
“實行全員聘用制以后，再進事業單位的‘新人’將不會再有‘終身制’了”，汪玉凱說，“這將大大緩解目前事業單位從業人員多種身份并存、身份歧視等現象”。
正式編制、事業編制、聘用合同制、臨時工，一個事業存在多少種“身份”的員工，便會產生多少種形式的考核方式、薪資標準。現實中，合同工、臨時工與編內員工在收入分配方面、福利待遇等方面的差異也越來越明顯。完善事業單位收入分配制度，與建立健全考核辦法，成為改革的焦點之一。
與此同時，由于人民群眾公共服務需求的增加，事業單位所提供的公共服務產品相應猛增，事業單位“編外編”、編制混亂成了普遍現象。
“編制，是事業單位人事制度改革的瓶頸。編制規模的擴大，無論如何也趕不上事業單位的發展速度”，吳江說，大家都發現了編制內用人備受束縛，一用就“死”，用人自主權難以落實。所以現在很多單位即使有編制也不用，而喜歡用聘用合同制，這折射出事業單位的客觀需求和編外用人的大勢所趨。“因此需要放開編制，讓單位根據‘事’與‘費’自主決定人員多少”。
在受訪專家看來，“封住存量”，實行“老人老辦法、新人新辦法”，是“編制”與“聘用”之間過渡的最好辦法。要按照中央要求，逐步健全以合同管理為基礎的事業單位用人機制，探索不同行業、不同類型事業單位實行聘用合同制的具體辦法；完善崗位設置管理制度，全面推行公開招聘和競爭上崗。同時，建立事業單位人員編制總量調控體系，進一步加強和規范機構編制管理。
另據了解高層信息的專家透露，事業單位領導人員選拔任用制度也將進一步完善，委任、聘任、選任等方式，將完全取代過去一枝獨秀的“委任”制。
“這表明，事業單位領導選拔方式在科學性、民主性方面將有進步。同時，制定符合不同行業特點的事業單位領導班子和領導人員綜合考核評價辦法，也將避免政府官員考評體系僵硬套用于事業單位的弊端”，汪玉凱說。
改革的焦點還有事業單位人事管理法規體系建設。目前在我國，行政機關有《公務員法》，企業有《勞動法》《勞動合同法》，唯獨事業單位沒有一套整體的人事管理法律法規，人事管理的單項政策規定也不健全。
據了解，“事業單位人事管理條例”正在制定之中。這一條例在人事部時期已經開始起草，2007年大部制改革后，此項工作移至人力資源和社會保障部。目前，這一條例正在國務院法制辦征求意見。
“這是一部事業單位人事管理總章程性質的行政法規，它立足于確定基本制度、規范基本環節、解決基本問題，將為建立系統性的事業單位人事管理制度奠定堅實基礎”，吳江說，按照崗位管理的要求，條例將逐步制定和完善貫穿于人員“進、管、出”各個環節的管理制度，如崗位設置、人員聘用、考核、培訓、獎懲、工資福利、退休、人事爭議，等等。
“目前來看，關鍵在于配套政策。比如健全事業單位社會保障制度，以及與人員流動相關的社保接轉、檔案管理等多方面政策”，吳江表示。
“制定條例，可以將事業單位過去十幾年改革的成功經驗固定化、法律化，最大限度地減少人為因素影響，保持事業單位人事制度的穩定性和長期性”，汪玉凱說。
據悉，這一條例將于未來一至兩年內出臺，并逐步完善。（文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳）
