中央擬專設(shè)部門負責拆遷 房主有異議可提起訴訟

　　2009年12月17日，武漢市洪山區(qū)公安、城管、規(guī)劃等部門展開聯(lián)合行動，組織800多名執(zhí)法人員強制拆除左嶺鎮(zhèn)3個村近4萬平方米的違章建筑時，遇到了抗拒拆遷的村民，強拆隊伍就用盾牌組成人墻將人隔離在外。

　　盡管新《條例》未涵蓋農(nóng)村集體用地，也沒有涉及房屋和土地分離的根本矛盾，但其改革方向有助于中國式拆遷回歸人文關(guān)懷

　　《國際先驅(qū)導報》記者方輝發(fā)自北京 “法大，還是生命大？”當反抗強制拆遷以自焚這樣的極端慘烈方式進行時，一場叩問“法”的改革正在急速醞釀。

　　12月初，由北大法學院的沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安等5位教授向全國人大常委會提出的《關(guān)于對〈城市房屋拆遷管理條例〉進行審查的建議》（下稱《建議》）經(jīng)媒體披露后，在不到一周時間內(nèi)受到了國務(wù)院的重視和回應。這些教授與其他專家日前參加了《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》草案（以下簡稱“拆遷新法”）的討論，這意味著，一直被口誅筆伐的《城市房屋拆遷管理條例》（以下稱《拆遷條例》）即將被廢止。

　　強拆事件震動高層

　　新法體現(xiàn)了整個拆遷思維的“根本性變化”，就是政府將先補償再拆遷

　　“我認為這次國務(wù)院邀請專家參與討論，并明確表示‘拆遷新法’已經(jīng)指日可待，是由于綜合因素促成的。”上書學者之一的姜明安接受《國際先驅(qū)導報》采訪時表示，今年11月成都的唐福珍自焚事件不僅給公眾輿論造成沖擊，也給高層帶來強烈震撼，“自焚事件如果不斷發(fā)生，勢必會撕裂社會，進一步引發(fā)民眾強烈不滿。當然，這件事也并非惟一因素。”

　　事實上，多年來要求修改《拆遷條例》的呼聲一直沒有中斷，每當出現(xiàn)拆遷暴力事件，民間、學界對其的非議之聲更是高漲。而中國官方層面明確透露出修改意向是在2007年《物權(quán)法》頒布之后。

　　12月16日，關(guān)于拆遷新法的專家討論會閉門長達4個小時。專家們圍繞“公共利益如何界定、征收的程序、補償?shù)臉藴省�爭端解決機制、強制拆遷的形式和程序、在非公共利益的情況下采用怎樣的規(guī)范”等6方面問題進行了深入討論。據(jù)悉，這是國務(wù)院法制辦就《拆遷條例》修改召開的第三次專家論證會。

　　法制辦副主任郜風濤對未來將出臺的拆遷新法評價頗高：整個拆遷思維將發(fā)生“根本性變化”。據(jù)他透露，政府擬專設(shè)部門負責拆遷和補償，有望先補償再拆遷，房主如對拆遷有異議，可提起訴訟。但他同時強調(diào)，新例主要涵蓋國有土地，并不適用于目前出現(xiàn)的大量涉及農(nóng)村集體土地的拆遷糾紛。

　　即便如此，與會專家們?nèi)苑Q贊拆遷新法的改革方向“令人鼓舞”。在所有討論問題中，關(guān)于公共利益如何界定的話題備受輿論關(guān)注，因為它事關(guān)征收和拆遷的決定是否合法。一位不愿透露姓名的法學專家告訴《國際先驅(qū)導報》，這個問題其實在8年前《拆遷條例》的制定過程中就引起過很大的爭論，“當時學界曾要求將公共利益明確化，以免被濫用，但遭到一些地方官員的反對，最后他們占了上風。”

　　“有房沒地”的根本性矛盾

　　現(xiàn)實中，屬于行政法規(guī)的《拆遷條例》往往能打敗位階高于它的《物權(quán)法》

　　在北大5位法學教授上書國務(wù)院時，一直為古城保護奔走呼告的北京民間人士華新民女士第一時間拿到了5位教授的建議全文。仔細研讀之后，她用“興奮”來描述自己當時的心情，她認為這份建議書點中了現(xiàn)行《拆遷條例》的諸多弊端，并有建設(shè)性的提議。隨后她聯(lián)絡(luò)了全國22個省（區(qū)）市近300名祖宅業(yè)主和商品房新業(yè)主，聯(lián)名起草了一份“聲援書”。

　　多年來，華新民一直在為城市房屋所有者的土地財產(chǎn)權(quán)和有關(guān)部門較勁兒，她所說的“建設(shè)性提議”指的是建議書中講到的“在條件成熟時，盡快出臺土地征收（包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收）和房屋拆遷法，統(tǒng)一解決征收、拆遷的條件、程序、補償、安置標準與爭議裁決及救濟機制的全盤法律問題。”

　　但華新民的興奮很快變成了失望。因為在16日法制辦組織的專家討論會上，“土地征收辦法”的建議并沒有被采納，“這是帶有根本性的問題，不解決，今后還會矛盾不斷”。

　　根據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，國家補償?shù)闹皇欠课荩�而沒有涉及土地，現(xiàn)在的大部分業(yè)主只有房產(chǎn)證，而沒有土地使用證，實際上造成了房屋和土地的分離，于是在拆遷過程中，業(yè)主拿不到土地的補償。“且不說有著永久權(quán)利的祖宅，就說近年的業(yè)主，買了房子之后，至少在70年內(nèi)享有對這塊土地的使用權(quán)即財產(chǎn)權(quán)，政府要收回去，就要征收土地財產(chǎn)權(quán)，而不能說只是征收土地上的房屋。如果先無償收走了土地，房屋當然就無從保護了。”

　　“教授們建議中的精髓沒有被重視，媒體也沒有關(guān)注到這一點，太令人失望了！”電話那頭的華新民不住地嘆息。

　　對此，姜明安表示，“土地征收（包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收）和房屋拆遷法”的建議是專門給全國人大的，現(xiàn)有立法的條件確實還不成熟。但他也承認，土地和房屋權(quán)利的統(tǒng)一和分離，涉及民眾的切身利益，“我想這牽扯的面太廣，需要統(tǒng)籌考慮，短期內(nèi)恐怕難以解決”。

　　不過，姜明安表示，現(xiàn)在傳遞出來的好消息是，“我們提出的主要的3點意見已經(jīng)被采納”。這指的是，長期引發(fā)地方政府和民眾間嚴重對立的城市拆遷中的賠償問題、拆遷主體的界定以及授權(quán)問題。目前，當拆遷隊“依據(jù)”《拆遷條例》手持棍棒與手捧《物權(quán)法》的民眾對峙時，暴力之下，屬于行政法規(guī)的《拆遷條例》往往能打敗位階高于它的《物權(quán)法》。

　　“如果它們（這3點建議）能得到解決，將大大緩和目前的矛盾。”姜明安說，但目前還沒有看到拆遷新法的草案，而且最終的定稿還會加進各方的意見，現(xiàn)在不好對未來拆遷新法的內(nèi)容作出預測。

　　拆遷新法與地方政府博弈

　　即便拆遷新法能達成成果，能否得到有效執(zhí)行仍值得懷疑，以往的教訓是，地方政府往往會有選擇性地執(zhí)法

　　按國務(wù)院的計劃，拆遷新法的草案不久后將向社會公開征求意見，而等到新法即《征收與拆遷補償條例》正式頒布實施之后，《拆遷條例》將被廢除，。

　　實際上，《拆遷條例》與《憲法》和《土地管理法》的矛盾從一開始就存在，與《物權(quán)法》的沖突更是明顯，但幾乎沒有哪個地方政府認為自己的行為違法，更多的解釋是，后兩者的條款是原則性的，《拆遷條例》卻很具體，“用起來更順手”。

　　據(jù)此次與會的王錫鋅教授會后披露，他認為，因直接牽涉到地方土地財政的利益，對《拆遷條例》大改、修訂新法的阻力很大。

　　“如果拆遷新法如期望中的那樣解決明確公共利益、強制拆遷、先補后征等問題，勢必會對地方政府造成壓力。”中國政法大學教授蔡定劍表達了自己的擔憂，他認為即便拆遷新法能達成上述成果，實際執(zhí)行時能否得到有效執(zhí)行仍值得懷疑，以往的教訓是，地方政府往往會有選擇性地執(zhí)法，“為了自己的利益，他們可能還會故伎重演，舊的矛盾可能被新的矛盾所取代”。

　　但姜明安顯得相對樂觀，他認為要看到拆遷新法的進步性，《拆遷條例》的一大弊端是對很多問題沒有明確的界定，除了公共利益，還有如“危舊房改造”中的“舊”具體指什么？“以后這樣的模糊空間少了，政策被歪曲的幾率也就小了，我想地方政府還是會有所顧忌。”

　　在《拆遷條例》即將走向死亡的消息傳開之后，與民眾的歡呼形成對照的是，一股“搶拆”的力量也正在萌動。就在北大專家的建議書發(fā)出之后的12月14日，北京市海淀區(qū)也發(fā)生了一起因拆遷引發(fā)的自焚事件。

　　蔡定劍認為，只出臺一個拆遷新法對約束地方政府違法征地拆遷是不夠的，還需要配套的制度建設(shè)，“到了動用法律這一步時，實際上矛盾已經(jīng)存在了，剩下的只是激化和緩和的選擇。而更好的做法是在政府公共政策的決策階段讓民眾充分參與，這樣的城市規(guī)劃能獲得民眾最大的支持，也能將矛盾消除于萌芽階段。”

　　但在中國社科院研究生院博士生導師周瑞金看來，如果經(jīng)濟發(fā)展模式不轉(zhuǎn)變，追求GDP的熱情不減，政府還會繼續(xù)為了“政績”和解決財政困難而批租土地，不自覺中就站到了開發(fā)商一邊，而對民眾的疾苦表現(xiàn)麻木。“為了求速度，地方政府一般不愿意花時間去搞辯論，遇到阻力就是用強制手段，這樣的問題還是需要全國統(tǒng)籌解決。”周瑞金向《國際先驅(qū)導報》指出。

　　構(gòu)筑“以人為本”價值觀

　　現(xiàn)在我們的城市發(fā)展和工業(yè)化最缺失的就是以人為本，干巴巴的數(shù)字取代了人們的幸福

　　就在人們還在為唐福珍們的自焚痛心時，國內(nèi)媒體刊發(fā)了一張反映美國開發(fā)商和“釘子戶”的和諧照片：一棟商業(yè)大樓因一位老太太的拒絕搬遷而被迫改變大樓涉及圖紙，蓋起了一棟全世界獨一無二的建筑。而近年來流傳更為廣泛的一則故事是普魯士國王與該國“釘子戶”磨坊主的博弈，最后以法院判國王敗訴而成為“奇談”。

　　對國外城市建設(shè)和城市化過程有過關(guān)注的姜明安表示，無論是美國現(xiàn)在的“和諧佳話”還是過去德國的“君民之爭”，發(fā)生的前提都是土地私人所有，這與中國的城市土地歸國家所有和農(nóng)村土地歸集體所有的基本制度不匹配。但同時，他也認為這些故事折射出來的人文關(guān)懷是全世界相通的。“中國可以學習和借鑒的是以人為本和法治精神，現(xiàn)在我們的城市發(fā)展和工業(yè)化最缺失的就是這個，干巴巴的數(shù)字取代了人們的幸福。”

　　如今，修改《拆遷條例》的消息好似一道曙光，給了許多人希望。在此前后，中央經(jīng)濟工作會議召開，提及分配問題，連日來各部門密集出臺的調(diào)控樓市政策，在某種意義上形成了一套呵護民生的歲末“組合拳”。

　　“中國用30年的時間完成西方200年的轉(zhuǎn)型，用日新月異來形容中國的城市發(fā)展并不為過，矛盾的出現(xiàn)在所難免，但也要有度，有的矛盾可以避免，有的矛盾不應該激化。”周瑞金認為，中國發(fā)展到今天，許多問題要靠深化改革完成，需要全新的思維，需要以人為本的價值回歸。

　　《拆遷條例》與《物權(quán)法》的矛盾

　　《物權(quán)法》第四條規(guī)定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　第六十六條規(guī)定，私人的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞。

　　《物權(quán)法》第四十二條對政府征收公民個人的房屋和不動產(chǎn)采取了例外允許、嚴格限制的態(tài)度。該條規(guī)定:為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。

　　專家認為，為了公共利益可以對土地實行征收或者征用的前提是：征收、征用的主體是政府。但《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定政府在拆遷過程中僅承擔監(jiān)督管理責任，這與《物權(quán)法》精神相違背。

　　政府在下達了行政命令后，將“拆遷人(多為房地產(chǎn)開發(fā)商)”推至前臺，自己“淡入”幕后，扮演著“仲裁人”的角色。一旦拆遷人和被拆遷人對簿公堂，政府可以回避訴訟的責任和義務(wù)。

　　目前大量的拆遷糾紛矛盾主要集中在補償問題上，關(guān)鍵在于補償不到位或標準太低。當政府扮演“仲裁人”的角色時，開發(fā)商可能為追求利益而做出不當行為。

　　科學的程序是，在城市拆遷中，政府應該充分證明拆遷項目具備公共利益的目的，并經(jīng)過城市規(guī)劃、人大審議、評估聽證、中介機構(gòu)評估財產(chǎn)和與被拆遷人協(xié)商等一系列程序，使公共利益具備直接性、普遍性、具體性、節(jié)制性和公平性。如果政府和被拆遷戶因為拆遷發(fā)生爭議，應該由司法機關(guān)來裁判。（鄧媛/整理）

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