在抗災(zāi)中成長(zhǎng)：從非典到雪災(zāi)看我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)

（新華視點(diǎn)）在抗擊災(zāi)難中成長(zhǎng)——從非典到雪災(zāi)看我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè) 

　　資料圖片：2005年7月22日至23日，國(guó)務(wù)院在北京召開全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議。中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶出席會(huì)議并發(fā)表重要講話。 新華社記者高潔攝

　　新華網(wǎng)北京２月２９日電（記者劉剛、李柯勇、劉健）在許多方面，今年年初這場(chǎng)罕見的低溫、雨雪冰凍災(zāi)害都會(huì)使人想起５年前的非典疫情。這兩場(chǎng)重大災(zāi)害，分別發(fā)生在本屆政府組建之初和任期結(jié)尾。

　　５年來(lái)，從應(yīng)對(duì)非典、禽流感、臺(tái)風(fēng)、礦難，到雪災(zāi)的挑戰(zhàn)，我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急體系由創(chuàng)建到發(fā)展，在一次次考驗(yàn)中得到磨煉，在一次次教訓(xùn)總結(jié)中不斷完善。正如恩格斯所說(shuō)，一個(gè)聰明的民族，在災(zāi)難和錯(cuò)誤中學(xué)到的東西會(huì)比平時(shí)多得多。

　　災(zāi)難關(guān)頭，渴望光明。政府公共信息服務(wù)，有如黑夜明燈，這盞燈需要不斷增光發(fā)亮

　　整整１２天被圍困在“冰雪孤城”中的特殊經(jīng)歷，將長(zhǎng)久地印刻在湖南郴州市民心里。家住北湖區(qū)的張曉剛回憶，雪災(zāi)中他最感動(dòng)的是當(dāng)?shù)卣�府部門送給他一臺(tái)小收音機(jī)。他說(shuō)，“當(dāng)信息渠道中斷時(shí)，那種孤獨(dú)和茫然，比停水停電帶來(lái)的生活困難更可怕。”

　　及時(shí)了解災(zāi)情信息和救災(zāi)進(jìn)度，成為應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的“減壓閥”。在最艱難的時(shí)候，成千上萬(wàn)的災(zāi)區(qū)群眾從報(bào)道中了解到中央領(lǐng)導(dǎo)同志趕赴一線指揮抗災(zāi)的行蹤，了解到人民子弟兵與冰雪搏斗的壯舉，他們因此更堅(jiān)定了必勝的信心。

　　信息公開、暢通、及時(shí)，是這次抗擊雪災(zāi)成功的經(jīng)驗(yàn)之一。為吸取美國(guó)、加拿大特大雪災(zāi)教訓(xùn)，根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示精神，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦在去年１２月１１日就發(fā)出了開展暴風(fēng)雪應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作檢查的緊急通知，組織有關(guān)地方和部門，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)加強(qiáng)整改。此后，隨著天氣形勢(shì)變化和災(zāi)情進(jìn)展，自去年１２月１９日至今年１月２１日，連續(xù)發(fā)出５個(gè)預(yù)警和加強(qiáng)防范應(yīng)對(duì)工作的通知，一些重要工作部署在中央門戶網(wǎng)站上陸續(xù)公布。

　　同時(shí)，廣東等地利用氣象短信發(fā)布平臺(tái)，緊急發(fā)送了幾千萬(wàn)條交通提示短信；鐵道、公安、交通等部門及時(shí)啟動(dòng)信息協(xié)調(diào)機(jī)制，利用專門信息平臺(tái)負(fù)責(zé)跨省區(qū)協(xié)調(diào)工作，同時(shí)還每天召開新聞發(fā)布會(huì)，集中發(fā)布最新道路交通情況。

　　信息公開的背后是大災(zāi)考驗(yàn)催生的執(zhí)政新理念。在抗擊非典關(guān)鍵時(shí)刻，黨中央、國(guó)務(wù)院正是從信息公開入手，采取果斷措施，扭轉(zhuǎn)了被動(dòng)局面。此后，通過(guò)各種渠道迅速及時(shí)地將有關(guān)信息傳達(dá)給公眾、在積極引導(dǎo)輿論中組織和動(dòng)員群眾，成為我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的通行做法。

　　從某種意義上來(lái)說(shuō)，發(fā)端于２００４年初的禽流感疫情，比非典防控難度更大。而在當(dāng)年１月２７日，在首例禽流感病例確診當(dāng)日，有關(guān)部門就公布了消息，并提出相應(yīng)措施。積極應(yīng)對(duì)禽流感的舉措有效遏制了疫情傳播。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織顧問(wèn)勞倫斯·格利森對(duì)中國(guó)政府及時(shí)公開疫情的做法及采取的措施給予了積極評(píng)價(jià)。

　　加快行政管理體制改革，完善各類公開辦事制度，提高政府工作的透明度和公信力。黨的十七大報(bào)告明確提出，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　　然而，要使這一理念深入人心，尚需努力。特別是在這場(chǎng)歷史罕見的災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，信息及時(shí)公開尤顯重要。記者曾到有的單位采訪，個(gè)別負(fù)責(zé)人不僅不提供信息，還斥責(zé)記者“添亂”。

　　這些都在提醒我們，及時(shí)、恰當(dāng)?shù)匕l(fā)布災(zāi)情信息，有待于政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川說(shuō)，今年５月１日起施行的政府信息公開條例，是我國(guó)行政公開法制建設(shè)的新起點(diǎn)。及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布信息，將是考量政府是否忠實(shí)履行職責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)急信息的速度和準(zhǔn)確性將因此而提高。

　　抗災(zāi)救援，兵貴神速。應(yīng)急機(jī)制增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力，經(jīng)受考驗(yàn)，打破條塊分割勢(shì)在必行

　　與非典形成鮮明對(duì)比的是，在這場(chǎng)波及２０個(gè)省區(qū)市、影響１億多人口的冰雪災(zāi)害中，始終沒有出現(xiàn)大范圍的社會(huì)恐慌和人員傷亡，這不能不說(shuō)是一個(gè)奇跡。

　　這兩次重大事件說(shuō)明，凡事預(yù)則立。抗擊非典讓人們認(rèn)識(shí)到各級(jí)政府必須更加重視履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，有效處置突發(fā)公共事件。黨中央、國(guó)務(wù)院在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)分析公共安全形勢(shì)的基礎(chǔ)上，審時(shí)度勢(shì)，作出了全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的重大決策。

　　２００３年本屆政府上任之初就開始了全國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)。當(dāng)年，國(guó)務(wù)院辦公廳成立了應(yīng)急預(yù)案工作小組。２００５年１月，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，年末成立了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。２００７年８月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

　　與此同時(shí)，各級(jí)政府、各個(gè)行業(yè)加強(qiáng)了關(guān)于突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。全國(guó)共制訂各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案１３０多萬(wàn)件，基本覆蓋了各地常見的各類突發(fā)事件，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。時(shí)隔５年，我國(guó)政府的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)體系建設(shè)、應(yīng)對(duì)能力有了明顯加強(qiáng)。

　　２００７年，我國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率由２００２年的４．９４下降到１．４８５；全國(guó)信訪總量和群體性事件的發(fā)生起數(shù)和參與人數(shù)持續(xù)下降；有效防控了高致病性禽流感疫情、妥善處置了松花江水污染事件，有效應(yīng)對(duì)了淮河流域特大洪澇災(zāi)害和超大型強(qiáng)臺(tái)風(fēng)襲擊等重特大突發(fā)公共事件。

　　這次雪災(zāi)時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度烈、范圍廣，更是考驗(yàn)了政府的應(yīng)急能力。黨中央、國(guó)務(wù)院正確決策，鎮(zhèn)定應(yīng)對(duì)。

　　自１月１０日至２月２日，南方地區(qū)連續(xù)４次暴降雨雪，歷史罕見。厚達(dá)４０厘米的冰凍將電線壓垮，以電氣化機(jī)車為主的京廣大動(dòng)脈癱瘓了。國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)出加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸銷售、煤炭生產(chǎn)供應(yīng)、雨雪天氣交通保障、電力需求管理等四個(gè)緊急通知，各地各部門按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，及時(shí)采取了一系列有力措施，控制事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展。

　　１月１９日，電監(jiān)會(huì)發(fā)出關(guān)于應(yīng)對(duì)暴風(fēng)雪天氣的緊急通知；１月２１日，全國(guó)電力企業(yè)全面進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)；１月２９日，全國(guó)大面積停電領(lǐng)導(dǎo)小組果斷決定并報(bào)國(guó)務(wù)院后，啟動(dòng)貴州省大面積停電Ⅰ級(jí)響應(yīng)……面對(duì)不斷變化的形勢(shì)，一道道“非常措施”果斷作出。

　　２月８日，全國(guó)１６９個(gè)停電縣基本恢復(fù)供電。“沒有應(yīng)急體系、應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)，作出這種超常規(guī)的決策是不可想象的。”電監(jiān)會(huì)首席工程師顧峻源這樣說(shuō)。

　　全國(guó)各地電煤告急，國(guó)務(wù)院迅速成立煤電油運(yùn)和搶險(xiǎn)抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心，從２月１日開始，集中１０天左右的時(shí)間，突擊搶運(yùn)電煤，全國(guó)鐵路幾乎所有敞車用于電煤運(yùn)輸。幾天中，全國(guó)鐵路電煤發(fā)送量連續(xù)超過(guò)４．２萬(wàn)車，同比超過(guò)１．４萬(wàn)余車，歷史紀(jì)錄被不斷刷新。

　　從保障通信暢通到為受阻群眾提供免費(fèi)食宿，各種應(yīng)急機(jī)制紛紛啟動(dòng)后，災(zāi)情和災(zāi)情導(dǎo)致的負(fù)面影響得到了有效控制。

　　但如同任何新生事物一樣，尚處于發(fā)展階段的應(yīng)急體系建設(shè)，仍然需要不斷完善。反思抗雪救災(zāi)的教訓(xùn)，不難發(fā)現(xiàn)條塊分割、利益多元的弊端。突發(fā)事件來(lái)臨，由誰(shuí)來(lái)提出處置動(dòng)議？誰(shuí)來(lái)整合跨部門、跨區(qū)域的應(yīng)急預(yù)案？遇到人事變動(dòng)，崗位責(zé)任制如何落實(shí)？

　　這一連串疑問(wèn)的背后，是一些地方在雪災(zāi)之初，應(yīng)急工作不到位的事實(shí)：個(gè)別公路收費(fèi)站全然不顧已經(jīng)排起長(zhǎng)龍的車隊(duì)，人為增加道路擁堵；有的區(qū)域和行業(yè)間應(yīng)急預(yù)案，銜接不暢；基層應(yīng)急部門沒有應(yīng)急狀態(tài)下組織指揮的職責(zé)，眼看著錯(cuò)失抗災(zāi)良機(jī)……

　　如何加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)以增強(qiáng)綜合減災(zāi)能力將成為今后應(yīng)急工作的一個(gè)重點(diǎn)。這將涉及相關(guān)法律政策的制訂、組織職能調(diào)整等多方面的工作。抗擊冰雪的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)會(huì)促進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)加速。

　　災(zāi)后重建，未雨綢繆。實(shí)施綜合減災(zāi)戰(zhàn)略，重在風(fēng)險(xiǎn)防范，科學(xué)發(fā)展任重道遠(yuǎn)

　　在雪災(zāi)中，由于電路中斷，不少地市的黨委政府都不得不點(diǎn)著蠟燭開會(huì)。實(shí)際上，在雪災(zāi)期間各地關(guān)于防災(zāi)物資不足的消息不時(shí)傳出：有的縣城商店里找不到一個(gè)手電筒；有的婦產(chǎn)科醫(yī)院連自備電源都沒有，只能緊急轉(zhuǎn)移產(chǎn)婦；有的城市只有電影院有一臺(tái)小型發(fā)電機(jī)……

　　缺少的不僅僅是電。在抗擊非典過(guò)程中，人們對(duì)基層公共衛(wèi)生防疫體系的重要性重新有了認(rèn)識(shí)。此后，加強(qiáng)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)被提高到國(guó)家戰(zhàn)略層面。５年后，“保交通、保供電、保民生”成為抗雪救災(zāi)的主要目標(biāo)和任務(wù)，再次提醒人們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“短板”。

　　重慶市社科院研究員胡玻認(rèn)為：“應(yīng)急儲(chǔ)備不足，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形成了鮮明對(duì)比，折射出應(yīng)對(duì)災(zāi)難的意識(shí)和能力還有待提高。改革開放３０年，大家都認(rèn)識(shí)到‘發(fā)展是硬道理’的重要性，但是對(duì)‘發(fā)展要有安全性、持續(xù)性’的認(rèn)識(shí)有待加深。”

　　應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害，目前我們依然缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，還沒有總結(jié)出帶有規(guī)律性的科學(xué)理論，但實(shí)踐中的許多事例已經(jīng)給我們敲響了警鐘。作為我國(guó)最早的高速公路之一，京津塘高速路寬２６米，緊急停車道寬２．５米，比現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)分別少了２米和１米，這一差距使得這條高速公路事故頻發(fā)。

　　在此次抗雪救災(zāi)中，鐵路系統(tǒng)電煤發(fā)送量創(chuàng)歷史新高的背后，人們也看到，我國(guó)目前人均鐵路里程只有５７毫米，運(yùn)輸市場(chǎng)需求持續(xù)增長(zhǎng)和鐵路發(fā)展滯后的矛盾已經(jīng)非常明顯。南方能源結(jié)構(gòu)依賴電煤供應(yīng)，則加劇了運(yùn)輸矛盾。發(fā)展包括核能、風(fēng)能、太陽(yáng)能在內(nèi)的多重能源，已迫在眉睫。

　　“生產(chǎn)和建設(shè)當(dāng)中的失誤要引以為戒。”在雪災(zāi)期間，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)專家委副主任史培軍，曾兩度趕赴災(zāi)區(qū)實(shí)地察看災(zāi)情和調(diào)研減災(zāi)行動(dòng)。他說(shuō)，“一些屬于亞熱帶的農(nóng)區(qū)，引進(jìn)熱帶魚種，損失慘重；一些地方的電線、電桿設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以應(yīng)付巨災(zāi)。”

　　史培軍認(rèn)為，災(zāi)后重建，要以加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，要把提高防災(zāi)抗災(zāi)能力和意識(shí)放到首位。這其中既包括戰(zhàn)略發(fā)展布局的調(diào)整，科研能力的提高，也包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，要尊重科學(xué)規(guī)律，不能盲目發(fā)展。

　　“雪災(zāi)給予我們的啟示實(shí)在太多，關(guān)鍵一條就是要進(jìn)一步增強(qiáng)科學(xué)發(fā)展意識(shí)。”史培軍說(shuō)，“綜合減災(zāi)重在防范，要使減災(zāi)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展與減災(zāi)間的矛盾，這樣才能夠讓我們今后面對(duì)巨災(zāi)時(shí)更加從容，更加有條不紊。”

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