元旦前后，全國近30個省市的隨遷子女就讀地高考方案相繼出臺，絕大多數省市都積極貫徹落實國務院轉發的《意見》。但北京市教委等四部門出臺的《隨遷子女在京參加升學考試工作方案》，沒有涉及非京籍學生最為關注的高中教育和高考權利的問題，僅出臺了“中高職考試過渡方案”。至于正式方案，市教委則表示，“爭取在2013年出臺與之相掛鉤的隨遷子女升學考試辦法。”
對此，1月13日，由北京大學法學院舉辦的“隨遷子女就讀地高考解讀與建議研討會”在北京舉行，與會專家學者從憲法和法律的角度解讀北京市的過渡政策，以及建言如何更好地解決隨遷子女就讀地高考這個教育權利公平的問題。
國民待遇是原則不是利益
牟效波(北京行政學院法學教研部教師、法學博士)：北京市出臺了這個方案，可以說基本上沒什么進展，接下來我覺得還要爭取，通過各種途徑，比如行政復議等呼吁。另外一個就是講理，最后達成共識。雖然表面上存在利益沖突，北京市有北京戶籍的和沒有北京戶籍的，存在著名額之間的沖突。我們講理的目的是為了達成共識，最終是消除這種對抗。都是中華人民共和國的公民，為什么不能平等分享這部分資源？首先這并不僅僅是一個利益平衡的問題，其實是一個原則問題，就是作為中國的公民，在這片土地上，我有選擇居住在任何一個地方的權利，我選擇居住在另外一個地方以后，我有權利得到當地政府和民眾的平等對待。這是一個統一的國家，基本的國民待遇，這是一個原則，這不是利益。
我們強調原則問題的時候，可以發現阿慶跟張千帆教授的辯論(注：北京市民阿慶和北大法學院張千帆教授進行過一場現場約辯)，阿慶提到兩個說法，我覺得是很多人可能不小心就會支持的，第一個是她最后的總結，說鄉情和鄉愁，北京是她的故鄉，這么多人來了以后，原來的房子拆了，原來居住的地方也被規劃了，故鄉就被破壞掉了，他們的資源就沒了。這個理由的成立不成立？請注意，這個理由的一個潛臺詞是，新移民來是侵略他們的，但這是一個國家，從一個地方到另外一個地方，作為新移民不是侵略搶奪，我們在國內自由遷徙有權利分享資源，更何況在這個城市也做了和當地人一樣的貢獻。她強調鄉情、鄉愁，這本身在國家里面是狹隘的地方保護主義想法。
另外一個理由看上去也很成立，不去思考的話也會支持，就是北京資源很有限，城市的承載能力有限，沒辦法承載這么多的人口，城市會爆炸。其實很多人也提出這個問題，住房、交通也很難承載。這個理由聽上去好像很對，但是還是要回到原則問題上，就是基本的國民待遇，誰也沒權阻止別人來分享這些資源。資源有限，但這不能讓我們放棄基本的國民待遇這個原則，而且這可以通過其他辦法來解決，而非剝奪他人的基本權利。
劉婧娟(北京聯合大學教師、法學博士)：經過這一年的活動，參照今年北京市的對策，好像問題發展到現在，如果光說隨遷子女就讀地高考，在北京已經不能真正讓問題得到解決了。現在不能只提就讀地高考了，真的必須要提錄取平等問題，因為這個錄取平等問題要是不解決的話，我覺得北京市政府可能也很為難，好政策是很難出臺的。這是源于我們國家一直是單中心、金字塔形的思維，總是把最好的資源集中在一個地方，北京有全國最好的教育，最優惠的高考政策，還有最好的醫療條件，各種優惠都在北京，所以大家都來北京爭取這個資源，結果北京開始各種限制。對北京人來說他也覺得很悲哀，好像自己的家鄉被侵占了，但是他們不想想為什么會產生這種結局，就是因為把所有資源都集中在了北京，你能分享到優惠資源，別人也有權利分享。于是北京就像一個腫瘤一樣，把全國其他地方的優質資源都掏空了，于是大家都過來了。我覺得現在解決之道，應該把資源平均分配在全國各地，不要給北京那么多的優惠，大家就不會都來了，也就不會出現這個問題了，所以我覺得以后可能這個問題還必須要向前推進，要提統一高考、同比例招生等。
教育公平是一個立法問題
田飛龍(北京航空航天大學法學院/高研院助理教授)：教育公平，受教育權利的保護，是一個原則問題，不是利益問題。既然是一個原則問題，就是哪些利益屬于法律保護的利益，哪些利益屬于基于習慣傳統形成的特權，這要分清楚。法律的權益應該保護，特權卻不應該去保護，作為權宜之計，必須明確方案和路線圖，像北京最終的方案，最終的目標都沒有明確出來，實際上就不是在平衡，反而只是在敷衍。
既然談到教育公平是一個原則問題，或者憲法上基本權利保護的問題，其實就是一個立法問題。但現在我們所面對的只是一個行政機構和行政程序。在這個意義上，我覺得我們國家實際上政策的公共性和開放性并沒有建立起來，原則問題權利問題最后只能跟行政機關進行對話，這不是一個現代國家制度應該呈現的方面。實際上我們有全國人大還有地方人大，但在關于原則問題的制度落實方面，卻沒有看到人大的作為，特別是北京市人大，似乎覺得這個問題跟他們沒關系，覺得只是一個行政管理的技術問題，而不是一個憲法跟教育法平等原則的立法問題。這個意義上，不只是北京市教委，還包括北京市人大，這方面都有責任。實際上今天談論的很多權利沒有兌現，不是憲法上沒有進行權利承諾，而在于政策機構還沒有進行這種制度和程序上的開放，來落實這樣一個權利，歸根到底這是一個國家建構的問題。
從憲法的角度考慮，我覺得隨遷子女高考這樣一個個案，確實是現在中國式平等運動非常典型的縮影，我們遭遇的所有狀況，子女家長的各種遭遇，反映國家沒有開發出有效的政治吸納機制，來識別、調整和處理社會沖突和社會矛盾，也沒有建立一個行之有效的法律機制，來清理這種規范沖突的問題，因為顯然存在了那么久的高考地域歧視，很多不公平的安排，包括戶籍制度，卻一直無法得到一個好的制度調整。
教育不平等的問題，實際上是歷史造成的，北上廣成為特權省市。特權的來源與國家單一制的結構有關系，也與中央非常強的資源集聚能力有關系。歷史的賬不能重新算，但是作為中央政府，它不能不進行宏觀上的資源調整和布局，所以要根本疏解這個難題，還需要對優質高教資源進行均衡化分配。國家財政要承擔這樣的責任，國家教育行政機構要承擔規劃責任，使得現在高度集中于北上廣優質高教資源適當均衡地分布于全國各個省區。比如可以在某些地方建北京的大學的分校，美國一流的大學通常不是本部最好，而是分校厲害，分校模式可以作為中央政府解決優質高教資源分布不均的制度工具來使用，我覺得在某種意義上也是源頭性的處理模式，能緩解北上廣的壓力。
實際上一些反對就讀地高考更宏觀層次的教育公平的人提出來的理由，確實在基本的常識上面站不住腳的，比如他們提出地方財政對重點大學的支持，對名額要求回報。可是問題在于，第一，我國憲法公布土地是全民所有，北京市政府不過是分級管理了全國人民共同公有的在北京這樣一個地方的土地。第二就是基于北大這樣一個公立學校，北京政府其他相關的財政支持行為屬于公法上的義務，而不能要求相應的回報。第三，之所以高度強調這些重點的公立大學教育公平，是因為基于一個基本的原則，就是這些大學都是公立的，公立的大學本身就承擔國民教育的基本義務，因此必須對公立大學提出立校為公的基本要求，在這里我們要問責的對象就不僅僅是各級的教育行政部門，也包括大學本身在內，今天這樣的一種教育不平等的形成，與北大、清華等等一流高校對立校為公原則的背離是有關系的，所以大學本身也應該對這個現狀承擔一定的責任。
隨遷子女北京的方案，我覺得根子不完全在北京市教委，大家如果注意看北京方案的名稱的話。教育部的文件名稱，并不是單純地針對就讀地高考的，它說教育部等部門關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地升學考試的工作。所以它的面是比較廣的，所要處理的是九年義務教育之后子女升學的考試工作，而就讀地高考只不過是之一，這個時候北京市教委就根據教育部這樣一個不是太明確的、某種意義上也是對付性的政策意見，做出了自己的答卷，這種答卷嚴格來講也不能算是白卷，還是有一點點的讓步。
下一步的工作，我覺得必須一方面要強化關于憲法上教育平等權理論上的論證和對社會的教育說明，一定要讓大家明白公立大學作為國家公共產品的屬性是什么，怎么樣達到最優的效果，中央政府在這個過程中承擔什么樣的立法和行政落實的責任。要明白這一點，階段性的推進措施上，確實可以適當突破隨遷子女就讀地高考的狹窄面，暫時性地借助民主的話語、平等實質性的蘊含，可以繼續推同比例的指標分配，雖然可能跟高等教育的屬性有所背離，有所偏差，但這畢竟是平等化方向的措施。更關鍵的是還要看到這里面教育部跟各省教委之間的博弈和張力，怎么樣給中央教育行政部門鼓勁，讓它更多承擔中央在教育公平上面的責任和意愿。
公共政策制定要提倡公民參與
湛中樂(北京大學法學院教授)：談幾點我的看法，有幾個層面的問題，第一，到目前為止教育部的政策、出臺的官方性的意見，和各地的一些做法，盡管離我們解決眼前的切身問題還有很大的距離，但是客觀上講，要肯定這是一個進步，但是這個進步跟大家的期盼有很大的差距。過去我們談的是隨遷子女，但隨遷子女具體里面就有好多問題，比如義務教育階段的問題，北京以及外地一些省市，從早期的政府排斥，到中間不理不睬，到最后采用一些措施來進行扶持，客觀上講，要肯定在這個階段的進步，而這種進步是靠廣大的社會關注，其中還有家長群體的呼吁做出的努力。義務教育階段，通過義務教育法的實施，通過社會的關注，應該說有長足的進步，但是現在的問題，恐怕更多的是就讀地高考和就讀地中考的問題。
第二個問題，就是我們今天討論的問題有兩個層面，一個是理論層面的，談到憲法上的受教育權、基本權利，然后中國憲法和高等教育法和義務教育法里面的受教育權，這是基本的權利，這是理論層面的。更多的是實際問題，針對北京市方案，現在的一些高考生只有“被高職”，這個讓我們感覺到很悲傷。我們都希望有一個公平的機會，這個機會不問家庭背景，不問別的因素，而只靠學習方面的成績，還有依照其他相關的東西，而這些東西都是公開的，按相關的標準、按相關的條件和程序，公平地對待所有人。
另外，對于公共政策的制定者來講，我們要換位思考，他們不僅僅是解決個案，而是要考慮政策的可接受性和可行性。所以對于公共政策的制定，我覺得要提倡公民參與，應該是利害關系人意見要充分聽取，另外是專家的論證，從實際層面來講，包括北京市相關政策出臺，都要強調一個政策形成過程中的民主性和科學性，民主性就是各方面意見是不是聽取了，科學性就是里面的成分怎么樣，合法性和合理性。
理論上講，如果說到高考政策的調整，就涉及到高考制度的改革。除了要全國統一試題、統一標準、匿名閱卷，這里還有高校自主權的問題，要防止這種自主權的濫用，也要讓其受到社會監督、法律監督，自主選人的標準都應該是公開的。不過如果要有一個徹底的改革，這個問題顯然不是短時間能夠做到的，這涉及到高考制度往前走的問題。全國用統一的試卷和標準、異地閱卷，另外要嚴密監控措施，在有限的范圍內來推廣、解決問題，可能是未來的一個重要的途徑，這樣在哪高考跟戶籍也沒有聯系了，是解決問題很重要的途徑。就像現在考碩士、博士，既不跟戶籍掛鉤，也不跟移民掛鉤。談未來改革的時候，從政府這方面是要怎么放權，還權于學校，從學校來講是怎么很好地去行使高校的自主權利，接受社會廣泛的監督。
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