內(nèi)容摘要：黨內(nèi)法規(guī)屬于極具中國(guó)特色的制度形態(tài)，在黨執(zhí)政治國(guó)的實(shí)踐中扮演著極端重要的角色。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的狀況，深度影響著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)際成效，直接決定著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)步伐和實(shí)現(xiàn)水平。黨的十九屆四中全會(huì)從戰(zhàn)略高度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出更高更快更強(qiáng)的目標(biāo)要求，這可以從“為什么要建成黨內(nèi)法規(guī)體系”“建成什么樣的體系”“如何建成體系”等三個(gè)方面予以把握。

　　黨內(nèi)法規(guī)制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度中的重要制度和國(guó)家治理體系中的重要組成部分，在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保障全面依法治國(guó)有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化等方面具有獨(dú)特的作用。盡管黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）有關(guān)“黨內(nèi)法規(guī)”的表述只出現(xiàn)了一次，但這絕不意味著，黨內(nèi)法規(guī)的地位不夠重要。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，而包含其中的黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化度最高的制度形態(tài)，是管黨治黨的重要制度依托。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的狀況，深度影響著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)際成效，直接決定著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)步伐和實(shí)現(xiàn)水平。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既是全面從嚴(yán)治黨的根本之策、長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，也是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中必有之義。

為實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，《決定》作出13個(gè)方面的重要安排部署，每一個(gè)方面都不同程度地需要黨內(nèi)法規(guī)制度予以支撐。其中，引人矚目的一點(diǎn)是，《決定》直接提到黨內(nèi)法規(guī)時(shí)明確要求：“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。這較以往“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的表述增加了“加快”，較“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的表述既減少了“比較”和“制度”又增加了“加快”。增減之間釋放的強(qiáng)烈信號(hào)是，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提出了更高更快更強(qiáng)的目標(biāo)要求。對(duì)此，可以從三個(gè)基本問題入手加以把握，即為什么要建成黨內(nèi)法規(guī)體系、建成什么樣的體系、如何建成體系。

新時(shí)代對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的要求越來越迫切

“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個(gè)概念已經(jīng)存在80余年，作為一種制度現(xiàn)象已經(jīng)存在90余年。幾經(jīng)變遷，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)如今已被明確界定為：黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。這就決定了黨內(nèi)法規(guī)屬于極具中國(guó)特色的制度形態(tài)，在黨治國(guó)理政的實(shí)踐中扮演著極端重要的角色，完全有別于西方政黨制度。

在邏輯上，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一般要經(jīng)歷一個(gè)由點(diǎn)到線、由線到面、由面到體的發(fā)展歷程。歷史地看，在建黨建國(guó)乃至改革開放之后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我們黨并未就建成黨內(nèi)法規(guī)制度體系明確提出頂層設(shè)計(jì)。隨著新時(shí)代的到來，統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的要求更加現(xiàn)實(shí)而緊迫地?cái)[在我們黨面前。如何保證黨內(nèi)法規(guī)制度各行其道、各負(fù)其責(zé)，如何保證數(shù)量眾多的黨內(nèi)法規(guī)制度協(xié)調(diào)一致、形成合力，如何保證黨內(nèi)法規(guī)制定工作在加速推進(jìn)中做到忙而不亂、有條不紊，如何保證涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面工作的黨內(nèi)法規(guī)制度有機(jī)統(tǒng)一，如何保證不同時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)制度和諧共處以及如何保證廣大黨員干部準(zhǔn)確知規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)，都是現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題。必須高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)，從根本上解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中存在的問題。黨內(nèi)法規(guī)體系化，不僅是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)完備程度的基本標(biāo)志，也是提升管黨治黨能力和水平、增強(qiáng)黨依法執(zhí)政本領(lǐng)的迫切要求。構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

《決定》明確了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)：到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。對(duì)標(biāo)對(duì)表這一總體目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的要求更加緊迫。這意味著，到建黨一百年形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)必須如期實(shí)現(xiàn)，同時(shí)要在更加完善、更加定型方面不懈努力，并在完善自身的同時(shí)注重與其他制度體系銜接協(xié)調(diào)，形成制度合力。這無疑是一項(xiàng)時(shí)間緊、強(qiáng)度大的艱巨任務(wù)。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系的藍(lán)圖已經(jīng)繪就

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)受重視程度之高前所未有、發(fā)展機(jī)遇之好前所未有、推進(jìn)速度之快前所未有、執(zhí)行力之強(qiáng)前所未有。2013年11月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，作為黨的歷史上第一個(gè)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，首次提出到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明確了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作從此走上體系化建設(shè)之路。2014年8月，中央政治局審議通過的《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》提出，到2020年建立起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效，更加成熟更加定型的黨的建設(shè)制度體系。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出，把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的藍(lán)圖集中體現(xiàn)在2016年12月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中。該意見明確提出 “到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，并從多個(gè)維度進(jìn)行了描繪。從邏輯結(jié)構(gòu)方面看，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。”從質(zhì)量要求方面看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系要滿足“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的標(biāo)準(zhǔn)。從橫向調(diào)整領(lǐng)域看，黨內(nèi)法規(guī)體系可概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下，分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)4大板塊。這種體系劃分方法，堅(jiān)持周延性與開放性相統(tǒng)一，既揭示了黨章與其他黨內(nèi)法規(guī)的“源與流”關(guān)系、主體行為監(jiān)督的“三位一體”關(guān)系、黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的服從服務(wù)關(guān)系，又保持各板塊內(nèi)部結(jié)構(gòu)的開放性，為制度創(chuàng)新預(yù)留充足空間。

黨的十九大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的藍(lán)圖更加聚焦、更加精細(xì)。2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》。該規(guī)劃深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，著眼于到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對(duì)今后5年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了精細(xì)化頂層設(shè)計(jì)：到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。2019年9月，中共中央印發(fā)修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及新制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，連同此前印發(fā)的清理、解釋等相關(guān)法規(guī)文件，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)工作進(jìn)行了全鏈條的制度規(guī)范，為保證黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了有力的制度支撐。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《決定》提出“著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”，聚焦堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，明確了各項(xiàng)制度必須堅(jiān)持和鞏固的根本點(diǎn)、完善和發(fā)展的方向，就加強(qiáng)黨對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)提出要求，也包括對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成作出了新部署。《決定》特別指出，“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，并明確要建立和完善以下幾個(gè)方面的重要制度：建立不忘初心、牢記使命的制度；完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度；健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度；健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度；健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度；完善全面從嚴(yán)治黨制度。這對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)進(jìn)一步指明了方向，明確了重點(diǎn)�！稕Q定》還明確提出，健全和完善以下幾個(gè)方面的重要制度機(jī)制：健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度，完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制。這就要求黨的監(jiān)督法規(guī)建設(shè)不僅要加快步伐，還要深化升級(jí)。

以制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為抓手加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體，而不是成百數(shù)千部準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)文本的簡(jiǎn)單相加。黨內(nèi)法規(guī)體系形成的程度取決于制度建設(shè)各要素產(chǎn)生的合力，受制于最短的“桶板”。相較于黨內(nèi)法規(guī)體系化要求而言，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)在一定程度上還存在著結(jié)構(gòu)性問題，制約著完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的形成。對(duì)此，習(xí)近平總書記在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要搞好制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。這不僅為加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)把準(zhǔn)了脈，而且開好了方。必須緊緊抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵、體系這個(gè)追求，持續(xù)不斷推進(jìn)黨的法規(guī)制度建設(shè)，使之更加具有生命力，為管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)提供科學(xué)有效的制度保障。

要統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“瘦身”“健身”和“強(qiáng)身”工作。一是“瘦身”。重點(diǎn)針對(duì)十八大以前的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全方位評(píng)估，以十八大以來的國(guó)家治理體系建設(shè)為主要參照，加大黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的清理力度。二是“健身”。抓緊完成已有規(guī)劃確定的任務(wù)，制定相關(guān)準(zhǔn)則、條例，搭建四梁八柱、形成主體框架，確保建黨一百周年時(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)如期完成。三是“強(qiáng)身”。加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，要著力推進(jìn)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，填空白、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，強(qiáng)化各要素間的關(guān)聯(lián)性和匹配性，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的結(jié)構(gòu)性均衡，切實(shí)形成制度的整體效應(yīng)。

要將黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)推進(jìn)和重點(diǎn)推進(jìn)有機(jī)結(jié)合起來。習(xí)近平總書記指出，要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，體現(xiàn)改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系。推進(jìn)黨內(nèi)制度建設(shè)，補(bǔ)齊黨內(nèi)制度短板，要以改革創(chuàng)新精神，堅(jiān)持立破并舉。既要及時(shí)清理不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的制度，又要抓緊完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度體系。要在系統(tǒng)梳理黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中存在的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件、國(guó)家法律等制度之間協(xié)調(diào)性問題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，確保不同領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)功能清晰、左右聯(lián)動(dòng)，不重疊不沖突；確保不同位階黨內(nèi)法規(guī)層次分明、上下配套，不越位不抵觸；確保不同類型黨內(nèi)法規(guī)各就各位、相互匹配，實(shí)體性程序性規(guī)范不缺位不脫節(jié)；確保不同形式黨內(nèi)法規(guī)各展其長(zhǎng)、相得益彰，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不錯(cuò)位不掣肘；確保黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，形成黨規(guī)和國(guó)法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。簡(jiǎn)而言之，要在加快形成黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)程中，同步形成以黨的主張為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律制度體系和以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和諧融洽、美美與共的局面，為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。

　　（作者：王偉國(guó)，中國(guó)法學(xué)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任）