《中國經(jīng)濟周刊》 記者 謝瑋 丨 北京報道
(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2017年第16期)
4月6日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部發(fā)布了《關(guān)于加強近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》(下稱《通知》)，《通知》要求，要合理安排住宅用地供應(yīng)，對住房供求矛盾突出、房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地特別是普通商品住房用地供應(yīng)規(guī)模，去庫存任務(wù)重的城市要減少以至?xí)和Ｗ≌玫毓⿷?yīng)。
業(yè)內(nèi)普遍認為，此次在土地供應(yīng)側(cè)放出“大招”，與需求端“雙管齊下”，可以看出政策制定層面對遏制房價上漲的決心。
土地供應(yīng)新節(jié)奏會對市場帶來什么樣的影響？ “缺地”的一線城市能否做到供應(yīng)放量？能為還沒買房的年輕人松一松緊繃的神經(jīng)嗎？
房地產(chǎn)調(diào)控供給側(cè)長效機制“破冰”
房企人士：《通知》是抑制樓市泡沫的“真招”
“原來國土部門用土地供應(yīng)的方式參與房地產(chǎn)調(diào)控是被動的，這一次是主動的。它充分體現(xiàn)了分城、分類調(diào)控的精神。從供給端發(fā)力房地產(chǎn)調(diào)控。”北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。
“這份文件比我們預(yù)想的要更超前，它把握住了行業(yè)癥結(jié)，思路和方法很對，就看地方政府能否落實。”新城控股(601155.SH)副總裁歐陽捷對《中國經(jīng)濟周刊》記者直言，“我們一直在談供給側(cè)改革，但去年的房地產(chǎn)調(diào)控政策全部是尋求在需求側(cè)解決問題。”
“打壓需求是因為供給不足，特別是在房價上漲過快的城市供給嚴重不足。我們統(tǒng)計了許多城市過去幾年的發(fā)展狀況，普遍的現(xiàn)象是城市銷售面積連續(xù)幾年(少則4年，多則10年)超過批準上市面積。”歐陽捷直言，長期來看，唯有用增加供應(yīng)來均衡市場供需。
在歐陽捷看來，這份文件非常值得稱道，其核心是兩點：供給側(cè)改革與預(yù)期管理。“可以毫不夸張地說，這份文件開啟了房地產(chǎn)供給側(cè)改革的大幕，推出了抑制樓市泡沫的‘真招’。”他進一步表示，多供地才能降低供不應(yīng)求的市場預(yù)期，進而抑制房價上漲預(yù)期，減緩因擔(dān)心房價上漲而提前入市搶購形成的“共振”。
受訪專家也普遍認為，這次政策明確了庫存與土地供應(yīng)的關(guān)系，明確了市場土地供應(yīng)的節(jié)奏，是房地產(chǎn)調(diào)控供給側(cè)長效機制的破冰之舉。
改變供地節(jié)奏受制于哪些因素？
地方政府是否愿意放棄土地財政？征地拆遷成本能否控制？
《通知》規(guī)定，各地要根據(jù)商品住房庫存消化周期，適時調(diào)整住宅用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，對消化周期在36個月以上的，應(yīng)停止供地；36至18個月的，要減少供地；12至6個月的，要增加供地；6個月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏。
其實在今年年初，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上就已明確提出，今年將對房價上漲壓力大的城市合理增加土地供應(yīng)，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高住宅用地比例，對去庫存壓力大的三四線城市要減少以至?xí)和Ｗ≌玫毓⿷?yīng)。
按照《通知》的標準，根據(jù)易居研究院發(fā)布的2017年2月70城住宅庫存數(shù)據(jù)，以北京、上海、廣州、蘇州、南京為代表的大多數(shù)熱點城市，都應(yīng)加大住宅用地供應(yīng)力度。而廈門、貴陽、哈爾濱等城市需要減少住宅用地供應(yīng)，深圳則可以維持現(xiàn)狀。
“判斷庫存有個公式，是住建部門根據(jù)實際的房屋登記、房屋預(yù)售摸底，要求各地編計劃的時候與住建、發(fā)改委溝通參照這個來制定。鼓勵大家盡量科學(xué)，不能你說多少就多少。” 一位土地市場觀察人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。
那么，這一政策能否顯著改變各地的供地節(jié)奏？
“問題之一便是地方政府有沒有替代土地出讓金的財政收入。”樓建波對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，政策發(fā)揮作用仍受條件制約。土地資源客觀上是有限的，一二線城市大規(guī)模加快供地的制約因素更多一些。有些城市應(yīng)該繼續(xù)供地，但不一定能供得出來。而有些城市如果完全停止供地，對其地方財政也是一個考驗。
“現(xiàn)在供地還是挺費勁的。”上述觀察人士直言，國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)實行“凈地”出讓，征地拆遷成本高，政府拆不動，委托開發(fā)商，又沒有利潤。非得要那么多，只能挑好供的，選擇郊區(qū)供地。
“分類調(diào)控的指導(dǎo)非常有價值。給出了土地供應(yīng)的目標，調(diào)控目標，同時又給出了供應(yīng)可操作性的方案，適時調(diào)整住宅用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，可操作性非常強、非常明確。”歐陽捷表示，至于地方政府是否嚴格執(zhí)行和落實還要打一個問號。供地是地方政府的責(zé)任，因此中央政府把調(diào)控房價的責(zé)任落實在地方政府身上。
“有人說，地方政府沒有指標，但很多人想不到的是，有的地方政府居然還主動申請減少供地指標。”歐陽捷說，“不按《通知》規(guī)定的根據(jù)庫存調(diào)整供地規(guī)模，可能會導(dǎo)致房價上漲壓力過大，或者導(dǎo)致去庫存不利，住建部就可能約談地方政府。有些城市的地方政府被約談了三五次。”
記者注意到，2013年8月和11月，南京、武漢、廈門等漲幅居前的二線城市曾兩次被住建部約談。
2000多個供地主體自己定位，北京率先動作
北京住宅供地連續(xù)4年大幅下降，能否完成計劃目標存疑
此外，《通知》提出，各省級國土資源主管部門要按照“五類”(顯著增加、增加、持平、適當減少、減少直至?xí)和?調(diào)控目標，將地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上縣(縣級市)的計劃實施情況，每半年匯總一次報國土資源部。2017年6月底前，這些地區(qū)應(yīng)編制完成住宅用地供應(yīng)中期(2017—2021年)規(guī)劃和三年(2017—2019年)滾動計劃，并向社會公布。
上述觀察人士認為，《通知》所提出的土地供應(yīng)分類調(diào)控目標，是近期土地政策的主線。國土部要求各地在編制住宅用地供應(yīng)計劃時，明確自己當年屬于哪一類，“給自己找個定位”。
前述觀察人士介紹， 此前，國土部已經(jīng)要求各地將土地供應(yīng)計劃及調(diào)控目標上報。2016年有300余個地市上報，今年將大面積鋪開，包括地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上縣(縣級市)在內(nèi)，2000多個供地主體都要上報。
4月6日，就在“供地新政”發(fā)布后的第二天，北京市就公布了5年住宅供地計劃。
根據(jù)《北京市2017—2021年及2017年度住宅用地供應(yīng)計劃》，今后5年供應(yīng)住宅用地6000公頃，保障150萬套住房建設(shè)需求。其中包括產(chǎn)權(quán)類住房100萬套，租賃住房50萬套。2017年住宅用地供應(yīng)1200公頃。這一指標比年初披露的計劃翻了一倍。
此外，北京還將集體建設(shè)用地納入5年供地計劃，數(shù)量達1000公頃，占總計劃供地量的六分之一。此前，雖然從2012年起北京試點集體建設(shè)用地建公租房，但多年來并未大規(guī)模鋪開。
歐陽捷認為，北京非常明智地修正了不久前剛剛發(fā)布的“住宅用地供應(yīng)計劃減少50%、商品住宅用地供應(yīng)計劃減少70%”的計劃。新發(fā)布的5年供地計劃提出，“供應(yīng)住宅用地6000公頃，保障150萬套住房建設(shè)需求”。如果這一計劃得以落實，不僅改變了超大、特大城市“減量化供應(yīng)土地”的思路，進而逆轉(zhuǎn)供求失衡、房價上漲預(yù)期，相信更多城市會迅速跟進。
不過，北京的宅地供應(yīng)計劃能否完成仍待考驗。
事實上， 從2013年到2016年，北京住宅供地分別為1357公頃、900公頃、1002公頃和219公頃，下降趨勢明顯。長江證券一份研報顯示，北京近年來其他各類土地計劃供應(yīng)完成率均不高，2016 年的住宅和商品住宅供應(yīng)完成率僅有 39%和 12%。
當然，計劃無法完全落地或者是因為計劃數(shù)字較高。“可能實際落實情況更接近于年初的數(shù)據(jù)，但從引導(dǎo)預(yù)期角度來看，應(yīng)當讓市場有地價穩(wěn)定預(yù)期。”前述觀察人士表示。
歐陽捷亦對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“上海歷年的土地供應(yīng)計劃基本上完成率應(yīng)該在90%以上，但是它的供應(yīng)計劃比較少。”
熱點城市真的缺地嗎？
住房總量數(shù)據(jù)不明或?qū)е?/strong>
“假缺地”
事實上，鼓勵盤活存量、保護耕地，推動建設(shè)用地減量化發(fā)展或零增長是土地供應(yīng)的政策基調(diào)。如北京、上海等一線城市，其規(guī)劃中的建設(shè)用地規(guī)模都將處于減少態(tài)勢。
2016年10月，國土部會同國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)指導(dǎo)意見，對“十三五”內(nèi)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降20%的目標要求分解到各省(區(qū)、市)。
新城控股副總裁歐陽捷對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，主觀上地方政府并不愿意放棄饑餓營銷帶來的土地單產(chǎn)更大價值，客觀上核心城區(qū)可供土地稀缺，而控制城市邊界的國策又限制了城市建設(shè)攤大餅的老路，所以一二線城市的住宅用地供應(yīng)幾乎是逐年下降的。
“在東部沿海地區(qū)，環(huán)渤海、珠三角、長三角等熱點地區(qū)積極推動建設(shè)用地減量化發(fā)展。但這些城市本身是需要增加土地供應(yīng)的，人口在增加，需求在增加，城市發(fā)展需要用地，道路、綠化、市政公用、產(chǎn)業(yè)、住房都需要用地。”他說。
在前述土地市場觀察人士看來，熱點城市土地稀缺與否，還應(yīng)當看供需關(guān)系。
事實上，各地住房總量這一數(shù)據(jù)卻并不明確。目前，除深圳外，一二線熱點城市均未公布這一數(shù)據(jù)。
“市場供應(yīng)包括新供的和存量的，存量的已經(jīng)有很多了。但由于分配不均衡，有些人可能持有幾十套甚至上百套住房，另一些人卻沒有住房，導(dǎo)致房屋空置率較高，房屋沒有形成有效的供應(yīng)，剛需沒有得到有效保障。在這種情況下，缺地就相當于‘假缺地’。”上述觀察人士直言，目前，依然是通過加大供地解決新增的房源需求，因此總感覺大城市的地不夠用。
值得一提的是，國土資源部正在加快推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，力爭今年年底前，所有市縣全部接入國家級信息平臺，全面實現(xiàn)不動產(chǎn)登記“四統(tǒng)一”。屆時，各地住房總量數(shù)據(jù)將一目了然。
除了深圳，
沒有哪個城市真正“缺地”？
“現(xiàn)在談到房地產(chǎn)問題，大家都有些大而化之，簡單地去區(qū)分一二三四線城市。北上廣深即便有很多共性，區(qū)別也很多，不能簡單地下結(jié)論。”北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波表示。
受訪專家普遍認為，房地產(chǎn)市場要因城施策，一線城市住宅供地的現(xiàn)狀和問題還需具體分析，“除了深圳，大概沒有那個城市真正缺地。”
“深圳比較特殊。”有分析人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，其特殊性體現(xiàn)在兩個方面：首先，深圳是全國唯一全部土地歸國家所有，不存在集體土地的市。其次，其城市開發(fā)程度基本飽和，基本上沒有存量的、可供新開發(fā)的建設(shè)用地，即便是每年新增建設(shè)用地指標也不會用。該分析人士表示，因此深圳只能通過土地整備、城市更新等方式進行供地，對存量建設(shè)用地進行節(jié)約、集約開發(fā)，盤活存量。
而具體到廣州，中山大學(xué)銀行研究中心副主任、深圳市房地產(chǎn)研究中心主任助理李宇嘉撰文指出，通過廣佛一體化，廣州也探索出突破建設(shè)用地限制，擴大供地和樓市半徑的路子。目前，廣佛之間開通了5條地鐵線，2015年，佛山商品房銷售1421萬平方米，超過廣州、深圳，廣東省內(nèi)居第一，60%為廣州居民購買，其房價僅為廣州的一半。
“廣州城市群發(fā)展得較好，周邊的佛山、東莞等小城市供地有替代效應(yīng)。”上述分析人士表示，“可以將廣州理解為大都市的一個區(qū)，某城區(qū)不供地，其他城區(qū)可大量供地，起到了替代的作用。”
就上海的情況而言，“上海還是存在集體土地的，還存在征收的可能性。”歐陽捷對《中國經(jīng)濟周刊》記者分析稱，核心區(qū)整理出一塊地確實不容易，城郊供地也不現(xiàn)實，城市發(fā)展不能延續(xù)“攤大餅”的方式。從客觀上講，可供的土地確實還是有限的。
其他熱點城市情形如何？易居研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，包括鄭州在內(nèi)的6個城市在過去6個月的平均去庫存周期都在6個月以下，屬于“必須顯著增加供地且加快節(jié)奏”的城市。
鄭州市國土資源局披露的信息顯示，未來3年，鄭州市區(qū)計劃供應(yīng)住宅用地2400公頃，約合3.6萬畝。根據(jù)《鄭州市市本級2017年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃》，今年鄭州計劃供應(yīng)住宅用地843公頃，約合1.26萬畝。這將有助于加大住宅用地供應(yīng)力度，穩(wěn)定市場預(yù)期。
“鄭州還有大量的土地可供。” 建業(yè)地產(chǎn)股份有限公司董事局主席胡葆森對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，建業(yè)地產(chǎn)土地儲備城市分布中，鄭州占34.67%。在他看來，新的政策市場估計還要適應(yīng)一段時間。接下來的兩到三個月，期待各地政府拿出具體的供地規(guī)劃。
缺地城市去哪兒找地？
發(fā)展二級市場、土地整治、跨省占補平衡、擴大容積率
那么，熱點城市應(yīng)該去哪兒找地？
3月24日，博鰲亞洲論壇2017年年會期間，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長姚洋表示，我國建成區(qū)面積只有5萬平方公里，占國土面積數(shù)字不大，提高土地的供給量對抑制房價作用極小，在土地供應(yīng)彈性比較小、需求彈性比較大的情況下，抑制需求更有效。要控制房價，最簡單的辦法是擴大容積率。
“不能為了解決供地的問題，其他方面就不管了。比如永久性基本農(nóng)田的保護、建設(shè)用地指標限制，城市空間規(guī)劃的制約等等。” 樓建波表示。
他認為，應(yīng)當在遵守法律法規(guī)的前提下，在條件允許的情況下新增建設(shè)用地。“大力發(fā)展二級市場，盡量把存量土地更有效率地應(yīng)用起來，這是一條出路。另外，棚戶區(qū)改造、城區(qū)土地整理等方面還是有潛力可挖，這方面可以再出一些政策。”
在北京公布的供地計劃中，值得注意的是，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入供地計劃，數(shù)量達1000公頃，占總計劃供地量6000公頃的六分之一。
前述分析人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“此前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地最多也是用于工業(yè)、倉儲、商服等，如今提出開展集體建設(shè)用地納入供地計劃，算是政策上開了個口子，也體現(xiàn)了國有土地與集體土地‘同地同權(quán)同價’的原則。”
“一線城市增加供地，主要還是靠盤活存量。”前述土地市場觀察人士認為，通過低效利用的棚戶區(qū)改造，舊廠房、舊城區(qū)的土地整治實現(xiàn)供應(yīng)。當然，土地供應(yīng)還有一個周期，一般情況下，當年投放市場的土地，必須是兩三年前已經(jīng)規(guī)劃的，前期開發(fā)條件已經(jīng)成熟。
2月中旬，國土部部署完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點工作，全面啟動試點工作。國土部副部長王廣華表示，完善土地二級市場是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，目標是建立起產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全的土地二級市場，著力完善土地二級市場規(guī)則、健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平。
“二級市場以前就有，沒有很規(guī)范的操作程序，完全是純自然地在發(fā)展。” 上述觀察人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，如今實施試點方案，也是想通過這個時點對二級市場加強規(guī)范。
也有觀點認為，今年年初公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》解禁跨省占補平衡，探索補充耕地國家統(tǒng)籌，為缺地的熱點城市解決住宅用地供應(yīng)開了一扇窗。
方正證券首席經(jīng)濟學(xué)家任澤平表示，中央重啟該政策、探索補充耕地國家統(tǒng)籌，意味著耕地后備資源嚴重匱乏、補充耕地能力嚴重不足的東部沿海省份可通過“購買”外省耕地占補平衡指標，增加經(jīng)濟社會發(fā)展所需的建設(shè)用地。
[責(zé)任編輯：張曉靜]
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