7月，2016年第一批中央環(huán)境保護督察全面啟動，對內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8地開展環(huán)保督察工作。

　　從環(huán)保部門牽頭到中央主導，從以查企業(yè)為主轉變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主”，我國環(huán)境監(jiān)管模式出現(xiàn)重大變革。

　　截至11月23日，8地環(huán)保督察情況反饋全部公布，共問責3422人，約談2176人，罰款1.98億元。力度如此之大的環(huán)保督察傳遞出哪些信號？

　　配置

　　省部級干部任督察組組長

　　此次環(huán)保督察是新環(huán)保法實施以來首次大規(guī)模“重拳出擊”。2015年7月，中央深改組會議審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，首次提出環(huán)境保護“黨政同責”、“一崗雙責”，這意味著地方黨委將與政府一道接受監(jiān)督，督察的內(nèi)容也從“督企”到了“督政”。督察結束后，重大問題要向中央報告，督察結果將作為對領導干部考核評價任免的重要依據(jù)。

　　從今年起，中央環(huán)保督察組計劃用兩年左右時間對全國各省區(qū)市全部督察一遍。去年12月底到今年2月，中央環(huán)保督察試點的首站選在了河北。隨后在今年7月，第一批中央環(huán)保督察組開始密集進駐內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏8地。相較之前的環(huán)保監(jiān)督檢查，此批中央環(huán)保督察呈現(xiàn)出“層級高”和“權威性”的特點，足見中央對此的重視程度。

　　“層級高”首先體現(xiàn)在督察組成員上，根據(jù)安排，督察組組長由現(xiàn)職或近期退出領導崗位的省部級干部擔任，副組長由環(huán)保部現(xiàn)職副部級干部擔任。例如，派駐內(nèi)蒙古的中央第一環(huán)保督察組由全國人大環(huán)資委主任委員陸浩任組長、環(huán)保部副部長翟青任副組長；派駐江蘇的中央第三環(huán)保督察組由全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任吳新雄任組長，環(huán)保部副部長趙英民任副組長；派駐寧夏的中央第八環(huán)保督察組，由全國人大環(huán)資委副主任委員蔣巨峰任組長；派駐廣西的中央第六環(huán)保督察組由住建部原部長姜偉新任組長，環(huán)保部副部長黃潤秋任副組長。

　　“層級高”還體現(xiàn)在督察對象上，此次督察將省級黨委和政府及其有關部門作為環(huán)境保護督察的主要對象。8個督察組進駐期間，共與195位省級領導、136位省級有關部門和地市黨政主要負責人進行個別談話，調(diào)閱各類資料2.3萬余份，對84個市(州、盟)開展下沉督察或補充督察，現(xiàn)場抽查各類點位1500多個，梳理黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題100個。

　　中央環(huán)保督察組的設立實現(xiàn)了環(huán)保層面的跨區(qū)域督察。華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康告訴北京青年報記者，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系正在發(fā)生變革，中央對全國各地的生態(tài)環(huán)境狀況從上到下直接地開展系統(tǒng)監(jiān)督，是出于克服地方保護主義的考慮。當前地方的一些領導，往往關注眼前的利益、眼前的政績，不太關心綠色發(fā)展的問題，所以需要從建立健全監(jiān)督體系方面來解決這個問題。換言之，就是要督促地方政府和環(huán)保部門解決“想管管不了、想查不敢查、查了處理不了”的問題。

　　發(fā)現(xiàn)

　　有地方黨委班子一年不研究環(huán)保

　　根據(jù)第一批中央環(huán)境保護督察的反饋結果，共計3422人被問責，多數(shù)給予黨紀政紀處分，310人因破壞生態(tài)和污染環(huán)境被拘留，2176人被約談，罰款總額1.98億元。“不作為、慢作為、黨政同責落實不到位、自然保護區(qū)生態(tài)功能基本喪失”等是多個省份的共性問題。

　　在對內(nèi)蒙古自治區(qū)的反饋中，中央環(huán)保督察組明確表示：“很多地方干部沒有認識到綠水青山就是財富，一些地區(qū)生態(tài)破壞情況令人心痛。”督察反饋指出，內(nèi)蒙古自治區(qū)半數(shù)盟市黨委常委會很少專題研究環(huán)境保護，有的甚至一年間沒有研究環(huán)境保護問題。而對河南的反饋結果中也指出，河南省不少干部存在諸如短期內(nèi)犧牲環(huán)境換取增長不可避免、大氣污染嚴重主要受外部條件影響等認識上的錯誤和偏差。由于認識存在誤區(qū)，導致環(huán)保工作壓力傳導不夠到位，推進落實不夠有力。以油品供應為例，2015年河南供應柴油中超過75%為普通柴油，導致大量達不到國四標準的普通柴油作為車用柴油使用，全省油氣回收治理工作完成時限一拖再拖，截至督察時仍有近半任務沒有完成。

　　空氣質(zhì)量亦是此次環(huán)保督察關注的重點。河南省的鄭州市、濮陽市、新鄉(xiāng)市，黑龍江省的哈爾濱市，寧夏的銀川市、石嘴山市，內(nèi)蒙古的呼倫貝爾市，江蘇省的徐州市均因大氣污染狀況被“點名”。反饋指出，鄭州空氣質(zhì)量在全國74個重點城市排名中，從2013年倒數(shù)第十位一路下滑到2016年上半年倒數(shù)第三位。而寧夏2014年、2015年PM10年均濃度分別比2013年增長20.6%和21.8%，連續(xù)兩年未完成國家大氣考核任務。

　　自然保護區(qū)環(huán)境破壞的問題在多個省份也有明顯表現(xiàn)。例如黃河濕地保護區(qū)三門峽段有多家企業(yè)無序開采，鹽城國家級珍禽自然保護區(qū)內(nèi)違法進行多種開發(fā)活動，鄂爾多斯遺鷗國家級自然保護區(qū)生態(tài)功能基本喪失。

　　此外，督察反饋指出，在應對環(huán)境保護督察方面，部分地區(qū)例如河南商丘市有關基層單位采取簡單粗放做法，產(chǎn)生了不良社會影響。此前有媒體報道，在中央環(huán)保督察組進駐河南期間，商丘市城管部門曾下發(fā)通知，要求市內(nèi)所有大排檔、燒烤店等飯館全部關門，讓“吃飯成了商丘市民的一大難題”，引發(fā)店主及市民不滿。

　　“如此大規(guī)模的環(huán)保督察，而且做出如此嚴肅的反饋和處理，這是有中國特色的一個創(chuàng)新。”歐陽康評價說，從反饋的意見來看，查得很細，提出的問題非常嚴峻和突出。它將促使全國各地對于環(huán)保問題的忽略狀態(tài)和自發(fā)狀態(tài)轉向一種高度自覺和可調(diào)控的一個狀態(tài)，在當前的國情下顯得非常重要、非常必要也非常及時。在某種意義上，也許給世界各國的綠色發(fā)展及其監(jiān)督體系建設提供了一個新的途徑和案例。

　　北青報記者還了解到，第二批中央環(huán)境保護督察的省份名單將于近期公布。

　　變化

　　解決企業(yè)多年異味擾民問題

　　中央環(huán)保督察組入駐后有哪些變化？

　　北青報記者發(fā)現(xiàn)，地方紀檢監(jiān)察機關與督察組相配合。“凡是中央環(huán)境保護督察組轉辦的環(huán)保違法違紀問題，有一起、堅決查處一起。”江蘇省紀委書記弘強表示。中央第三環(huán)保督察組進駐以來，江蘇省紀檢監(jiān)察機關積極配合環(huán)境保護督察工作，及時成立環(huán)保督察專項問責工作小組，各市、縣迅速成立專項工作小組，健全問責機制體制，層層跟進，傳導壓力，并主動和省政府環(huán)保督察協(xié)調(diào)聯(lián)絡組保持溝通，及時了解環(huán)保督察各項要求及轉辦問題清單，建立環(huán)保督察周報告制度，并通過召開新聞發(fā)布會公布查處整改情況。

　　地方各部門聯(lián)合形成治污合力也是中央環(huán)保督察組帶來的一大變化。

　　位于內(nèi)蒙古的北方藥業(yè)有限公司建成投產(chǎn)后，由于布局不合理，處于城市上風向，異味擾民等問題長期受到群眾舉報。2013年以來，自治區(qū)各級環(huán)境保護部門共收到關于北方藥業(yè)的投訴達143件，且呈逐年增多趨勢。在此期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)、呼倫貝爾和牙克石三級環(huán)境保護部門對北方藥業(yè)實施行政處罰29次，都未能解決該企業(yè)異味擾民的問題。

　　環(huán)保督察組進駐期間，收到關于北方藥業(yè)環(huán)境污染的投訴80次，幾乎天天都有，最多時一天投訴達24次。督察組在內(nèi)蒙古自治區(qū)政府有關人員陪同下進行了現(xiàn)場檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)北方藥業(yè)廠區(qū)內(nèi)腐臭撲鼻，所屬生力源肥業(yè)公司涉嫌在廠區(qū)東北側洼地違規(guī)填埋工業(yè)固體廢物，督察組當場要求調(diào)用現(xiàn)場的挖掘機挖開覆蓋的石塊和土方，最終查實生力源肥業(yè)公司違規(guī)填埋北方藥業(yè)委托處置的廢菌渣1萬余噸，違規(guī)填埋區(qū)域占地約4000平方米，埋深2至3米。

　　7月24日，呼倫貝爾專門召開市委常委會，迅速安排市環(huán)保局和公安局組成專項調(diào)查組進行調(diào)查，對北方藥業(yè)和生力源肥業(yè)公司5名監(jiān)管人員實行監(jiān)視居住，2名高管人員進行取保候審。全面排查出北方藥業(yè)27項突出問題，其中涉及環(huán)境保護方面11項，并依法對其采取停產(chǎn)整治措施，明確達不到整改要求不能復產(chǎn)。目前，有關整改工作正在推進。

　　關注

　　中央環(huán)保督察組如何工作？

　　北青報記者了解到，中央環(huán)保督察組進駐后在當?shù)卦O立專門的值班電話、專門郵政郵箱，受理環(huán)境保護方面的來信來電舉報。督察組受理舉報電話時間為每天早8點至晚8點。

　　按照制度設計，中央環(huán)保督察主要包含督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實、立卷歸檔七個環(huán)節(jié)。其中督察進駐是關鍵環(huán)節(jié)，中央環(huán)境保護督察組進駐被督察地方，用一個月左右的時間，采取聽取匯報、調(diào)閱資料、走訪問詢、個別談話、受理舉報和現(xiàn)場抽查等方式，按照三個階段開展工作。

　　第一階段為省級層面督察，通過與省級領導還有省級部門主要領導個別談話，調(diào)閱省級黨委政府和有關部門的資料，走訪主要承擔環(huán)保職責的有關部門，同時受理信訪舉報等。

　　第二階段為下沉地市督察，針對督察準備和省級層面督察梳理出的問題線索，下沉到部分地市進行調(diào)查取證核實。主要看這些問題是不是真的存在，責任在哪個方面。

　　第三階段為梳理分析歸檔，一方面是對前兩個階段的工作進行梳理，形成一些基本的觀點和報告框架，同時根據(jù)需要，還可能對未下沉地市的突出問題進行取證，開展有針對性的補充督察。

　　具體工作中，中央環(huán)保督察組堅持邊督察、邊移交、邊整改、邊督辦的原則，把發(fā)現(xiàn)問題與解決問題有機結合，推動被督察地區(qū)及時解決突出環(huán)境問題。除了要督察環(huán)保決策落實情況之外，還要對各地突出環(huán)境問題及處理情況進行督察，包括環(huán)境質(zhì)量變化，區(qū)域性、流域性突出環(huán)境問題，群眾反映強烈、社會影響惡劣的偷排偷放、治污設施不正常運行等突出環(huán)境問題，重大環(huán)境安全隱患問題等，以及對這些問題的解決和處理情況。

　　中央環(huán)保督察組對督察結果的應用則格外重視，具體包括三個層次，一是把整個督察情況移交中央組織部，作為對被督察省區(qū)市領導班子和領導干部考核評價和任免、責任追究的重要依據(jù)，也供在中央資金安排時充分運用；二是發(fā)現(xiàn)的具體環(huán)保問題，大部分移交給省級環(huán)保部門去查處，有的由環(huán)保部直接查處；三是可能涉及到違規(guī)、失職、亂作為的一些問題線索，按程序移交給有關部門。督察要求，首批中央環(huán)保督察組入駐的省份，要抓緊研究制定整改方案，在30個工作日內(nèi)報送國務院。整改方案和整改落實情況要按照有關規(guī)定，及時向社會公開。

　　延伸

　　環(huán)保考核與政績考核為何不同？

　　此批環(huán)保督察問責人數(shù)最多的省份為河南，共有1231人被追究相關責任，占8地問責人數(shù)的三成以上。北青報記者發(fā)現(xiàn)，在督察反饋時提到，2015年，河南省環(huán)境保護責任目標考核中，鄭州市考核結果為未完成，但在經(jīng)濟社會發(fā)展目標考核中，鄭州市考核結果為優(yōu)秀，環(huán)保考核和政績考核結果并不一樣。

　　為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？國家行政學院教授竹立家分析說，鄭州在政績考核中，環(huán)保所占比例可能相對比較少，對整體績效考核指標基本上沒有什么影響。

　　“這件事情比較具有戲劇性。”華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康認為鄭州的這個案例比較典型，這種情況可能在很多地方都存在。“什么叫政績？過去在以鄭州為代表的很多地方領導心中，政績就是GDP增長，就是經(jīng)濟發(fā)展的速度，就是蛋糕能不能及時做大。”只要把經(jīng)濟發(fā)展目標完成了，不出現(xiàn)大的問題，他們就覺得政績已經(jīng)很好了。“他們的政績觀里沒有包含環(huán)境、生態(tài)、綠色發(fā)展等，這種政績觀本來就是錯誤的。”

　　“現(xiàn)在看來這一次督察很重要的目標就是要扭轉這樣一種傳統(tǒng)的政績觀。”歐陽康告訴北青報記者，不顧環(huán)境、資源及能源的消耗，只顧經(jīng)濟的發(fā)展速度和規(guī)模，“我們已經(jīng)嘗到了它的很多苦頭了，現(xiàn)在的霧霾、土地的污染、水污染等，就是過去的這樣一種傳統(tǒng)的政績觀帶來的。”

　　歐陽康提出，應實行環(huán)保考核一票否決制。“就好像一桿秤，秤的那一邊要稱經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等，而綠色環(huán)保就是那個秤砣，秤砣雖小，但要壓千斤。”在某種意義上，它就是一個否定性指標，這個否定性指標的權重是大于所有其他指標的。它是一個前提，我們的發(fā)展必須建立在綠色、文明、健康的意義上，才真正叫發(fā)展。再多別的功勞頂不過環(huán)境破壞的罪過，要從這樣一個高度來認識。

　　竹立家則建議，在未來五年，各省市區(qū)加大環(huán)保在政績考核中的比重，“環(huán)保占績效考核可達20%的比重。空氣質(zhì)量提高了，才能保證老百姓的生活質(zhì)量。”據(jù)竹立家介紹，當前各省績效考核還是屬于自發(fā)制訂的狀態(tài)。他透露，目前中央層面正將地方政府的整體績效體系納入研究，準備從宏觀層面研究出一個終極政府績效考核的框架，“各省在框架范圍內(nèi)，根據(jù)自己發(fā)展狀況，來制定一個切實可行的政績考核體系。例如北京，環(huán)境指標就要加權比較大，而像青海等經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，經(jīng)濟方面的加權就比較重一些。”

　　竹立家表示，政府績效考核技術化的水平，決定了國家的治理水平，是決定政策能夠有效落實的一個最基本的因素。通過嚴格量化、技術化的逐步提高，形成一個更完善的政府考核體系指導框架，才能真正把治理落到實處。

　　本版文/本報記者 陳相利