重農(nóng)固本是安民之基,而土地和資產(chǎn)是農(nóng)民財(cái)富的左右手。黨的十八大以來,中央深改組會(huì)議兩次聚焦這兩大領(lǐng)域,以發(fā)布三個(gè)相關(guān)文件為契機(jī),集體土地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村“三塊地”改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革形成“三箭齊發(fā)”之勢。
新一輪農(nóng)村改革,在加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過程中,對農(nóng)民承包地、農(nóng)村“三塊地”和農(nóng)村集體資產(chǎn)等農(nóng)民主要權(quán)利載體,進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、還權(quán)賦能。這為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”
38年前,小崗村18個(gè)紅手印催生的大包干,拉開了農(nóng)村改革的大幕。當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開,是農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。如今,把承包經(jīng)營權(quán)又分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局,成為農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。
“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)是土地確權(quán),途徑是土地流轉(zhuǎn)。截至目前,我國承包地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)已覆蓋74%的村,完成確權(quán)面積5.6億多畝;適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的新形勢,全國每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬畝,流轉(zhuǎn)面積已超過家庭承包經(jīng)營耕地總面積的三分之一。
各地積極引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn),鼓勵(lì)農(nóng)民以出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式讓經(jīng)營權(quán)活起來,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地股份合作制;上海松江探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體,統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場制;湖北沙洋探索農(nóng)戶承包權(quán)不變、協(xié)商交換經(jīng)營權(quán),小塊并大塊,實(shí)行“按戶連片”耕種制;四川崇州探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社,農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”。
伴隨規(guī)模經(jīng)營,新型經(jīng)營主體加速成長。目前家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)總量近270萬家,共同推進(jìn)了家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營共同發(fā)展。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的生力軍,改變了農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)生活的面貌。病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)快速發(fā)展,解決了一家一戶辦不了、辦不好的事情。
從權(quán)能不完整到還權(quán)賦能
農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革被稱為“三塊地”改革,歷來關(guān)注多、爭議大。改革要有頂層設(shè)計(jì),政策方向已經(jīng)明朗:針對征地范圍過大、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題,要探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度;針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整等問題,要建立同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度;針對農(nóng)戶宅基地取得困難、退出不暢等問題,要健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。
“三塊地”改革試點(diǎn)于2015年啟動(dòng),試點(diǎn)地區(qū)已取得了一定成效。重慶開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn),廣東出臺了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政府規(guī)章,安徽一些地方開展了宅基地有償退出試點(diǎn)。截至今年4月底,全國共有97宗約1277畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,總價(jià)款達(dá)15.7億元。入市改革提高了農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平,豐富了集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式,增強(qiáng)了農(nóng)民集體和農(nóng)民群眾的獲得感。
據(jù)國土資源部有關(guān)人士介紹,試點(diǎn)涉及33個(gè)地區(qū),除浙江、四川各有兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)外,其他29個(gè)省份均有一個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)入試點(diǎn)范圍。試點(diǎn)地區(qū)的選擇堅(jiān)持小范圍,以縣(市)行政區(qū)域?yàn)閱挝唬y(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū),兼顧不同發(fā)展階段和模式。根據(jù)有關(guān)文件,試點(diǎn)工作將于2017年底完成。由于涉及億萬農(nóng)民利益,且可能與現(xiàn)有法律有沖突,中央多次強(qiáng)調(diào)要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶認(rèn)為,這項(xiàng)改革涉及國家、集體、農(nóng)民之間利益關(guān)系的深刻調(diào)整。在國家與集體之間,重點(diǎn)是按照規(guī)劃和用途管制的要求,賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的權(quán)能;改革征地制度,縮小征地范圍,賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)。在集體與成員之間,重點(diǎn)是賦予成員對承包地更完整的權(quán)能、對集體資產(chǎn)股份更大的權(quán)能、對宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)更充分的權(quán)能。
從產(chǎn)權(quán)歸屬不清到折股量化到人
“資產(chǎn)變股權(quán),社員當(dāng)股東。股份化改革以后,村民更加關(guān)心集體發(fā)展了。”這是重慶九龍坡區(qū)共和村村民們的感受。改革之前,村集體資產(chǎn)好像是“鏡中花、水中月”,農(nóng)民看得見卻摸不著,對擁有的份額也很模糊。通過股份化改革,將村級集體資產(chǎn)量化到人,使集體經(jīng)濟(jì)的管理、運(yùn)行、發(fā)展與農(nóng)民的利益直接掛鉤。
中央農(nóng)辦副主任韓俊表示,農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢的問題日益突出,在很多地區(qū),集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)不夠緊密。目前,我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在按照不同的資產(chǎn)類型分類推進(jìn)。對于經(jīng)營性資產(chǎn),推進(jìn)以股份合作為主要形式的改革,將其以股份形式量化到人,作為參加集體收益分配的依據(jù)。對于非經(jīng)營性資產(chǎn),包括幼兒園、小學(xué)、衛(wèi)生所等,重點(diǎn)探索實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行的管護(hù)機(jī)制,確保為農(nóng)民提供公益服務(wù)。
隨著農(nóng)村集體收入增長,農(nóng)民對經(jīng)營性資產(chǎn)收益如何分配日益重視。目前,全國已有4.7萬個(gè)村和5.7萬個(gè)村民小組完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革,量化資產(chǎn)6578億元,累計(jì)股金分紅2256億元,成為農(nóng)民增收的重要力量。
“總體看,深化農(nóng)村改革,最大的政策就是必須堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,絕不能動(dòng)搖。”農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示,要堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有,堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位,堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。農(nóng)村改革必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn),一時(shí)看不清的,不要急著去動(dòng),有點(diǎn)歷史耐心,不能操之過急。一定要尊重農(nóng)民意愿,不搞強(qiáng)迫命令,確保農(nóng)民權(quán)益不受損害。
在安徽鳳陽小崗村,一條長長的“改革大道”向著未來延伸。隨著當(dāng)?shù)厣先f畝耕地完成確權(quán)頒證,從偷按“紅手印”到喜領(lǐng)“紅證書”的時(shí)代變遷,昭示著農(nóng)村改革發(fā)展的光明前景。在全面深化改革的大潮中厚植發(fā)展優(yōu)勢,讓創(chuàng)新發(fā)展的成果普照農(nóng)村大地。(經(jīng)濟(jì)日報(bào)記者 喬金亮)
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