調(diào)查動(dòng)機(jī)

　　近期,準(zhǔn)生證成為社會(huì)熱點(diǎn)話題。不少人反映,流動(dòng)人口仍難就地辦理“準(zhǔn)生證”。與此同時(shí),國家人口計(jì)生委下發(fā)《國家人口計(jì)生委關(guān)于方便群眾辦證的通知》,要求各地簡化準(zhǔn)生證辦理流程,流動(dòng)人口可在居住地就地辦理“準(zhǔn)生證”。辦理準(zhǔn)生證到底有多難?此次通知能否改善辦證難的現(xiàn)狀?《法制日報(bào)》記者進(jìn)行了調(diào)查。

　　特別調(diào)查

　　本報(bào)記者杜曉

　　本報(bào)通訊員溫曉輝

　　一張小小的準(zhǔn)生證卻牽動(dòng)著許多人的心,尤其對(duì)于那些身處異鄉(xiāng)的人來說,辦理準(zhǔn)生證的過程十分曲折。

　　不久前,國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)對(duì)此專門下發(fā)了通知,要求各地簡化辦證程序,解決群眾辦證難問題。此外,流動(dòng)育齡夫妻雙方戶籍所在地、現(xiàn)居住地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道均有責(zé)任為其辦理第一個(gè)子女生育服務(wù)證(登記),并實(shí)行首接責(zé)任制。

　　上述規(guī)定下發(fā)之后,準(zhǔn)生證得到了越來越多的關(guān)注,但這一問題的復(fù)雜性要超出許多人的想象。

　　地方政策“打架”加劇“辦證難”

　　再有一周左右,在北京工作的媒體從業(yè)人員高明勇的孩子就要出生了,回顧起辦理準(zhǔn)生證頗為戲劇性的過程,真是讓他有些“傷不起”。

　　“我和愛人原籍河南,后因上大學(xué)、工作,我的戶口留在江蘇省南京市,她的戶口因故留在家鄉(xiāng)一個(gè)城市。”高明勇說,像他們這種情況,在當(dāng)前的中國流動(dòng)人口中比較普遍,辦理準(zhǔn)生證最常用的辦法,是到女方的戶籍所在地去辦理。幾個(gè)月前,經(jīng)岳父打聽,他們準(zhǔn)備好了辦理準(zhǔn)生證需要的材料:“包括我和愛人的身份證原件、結(jié)婚證原件、戶口本原件、各自所在單位開具的‘初婚未育無撫養(yǎng)’證明信、我個(gè)人戶口所在地的居委會(huì)、街道辦事處的‘初婚未育無撫養(yǎng)’證明信。”

　　因?yàn)槭穷^胎,又屬于“初婚未育無撫養(yǎng)”,晚婚晚育,條件合法,材料齊全,高明勇以為事情進(jìn)展會(huì)很順利。

　　不料,一上來就被“卡”住了。對(duì)方理由很簡單,按照高明勇愛人所在的河南某市的計(jì)生政策規(guī)定,辦理準(zhǔn)生證,需要填寫“一孩生育證發(fā)放登記表”,并加蓋男方戶籍所在地轄區(qū)的居委會(huì)、街道辦事處兩級(jí)政府的公章。

　　但是,當(dāng)高明勇從北京前往南京蓋章的時(shí)候,戶籍所在地居委會(huì)的一個(gè)工作人員告訴他,根據(jù)南京市的規(guī)定,不在南京市以外地區(qū)的公文上蓋章,只能出具加蓋公章的證明信。

　　矛盾就這樣出現(xiàn)了。高明勇愛人戶籍所在地的某街道辦計(jì)生辦態(tài)度很堅(jiān)決:“不按要求蓋章,不能辦理準(zhǔn)生證。”

　　隨后,高明勇的岳父幾次三番前往計(jì)生辦辦理,都無果而返。

　　這時(shí)高明勇又想到一招,回南京辦理,但當(dāng)他趕到南京后,被告知,他是集體戶口,根據(jù)規(guī)定,只能由女方出具準(zhǔn)生證,男方負(fù)責(zé)提供材料。高明勇意識(shí)到,這條路走不通了。

　　除此之外,還有一個(gè)方法是可以到高明勇的原籍河南的另一城市去辦理。

　　于是,高明勇的父親前往計(jì)生部門打聽如何辦理,被告知需要加蓋13個(gè)公章或簽字,分別是5個(gè)村民代表、村計(jì)生干部,村主任、村支書、鄉(xiāng)計(jì)生辦工作人員、分管的副主任、主任,分管計(jì)生工作副鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)長等。

　　當(dāng)高明勇的父親“弄到”第九個(gè)簽字的時(shí)候,高明勇決定放棄了。

　　“這條路代價(jià)太大了。在與家鄉(xiāng)計(jì)生部門負(fù)責(zé)人通電話時(shí),他告訴我,我和愛人的戶口需要遷回原籍才能辦理準(zhǔn)生證而我的戶口如果遷回,將直接改為農(nóng)業(yè)戶口,涉及到現(xiàn)在的戶籍身份,如果是農(nóng)業(yè)戶口,哪怕我在北京工作,可能只能辦理農(nóng)村的新農(nóng)合,而非現(xiàn)在的城鎮(zhèn)人口的社會(huì)待遇。”高明勇說。

　　“辦證難”不是“一個(gè)人在遭罪”

　　感到有些走投無路的高明勇一氣之下,在網(wǎng)上發(fā)了一條微博:“別再逼我。你不給我個(gè)說法,我就要給你個(gè)說法。”

　　原本是為了發(fā)泄自己情緒的高明勇自己也沒想到,這樣一條微博一天之內(nèi)被轉(zhuǎn)發(fā)近千次,評(píng)論近300條,許多人尤其是戶籍不在本地的人對(duì)于準(zhǔn)生證辦理的難度都感同身受。

　　來自上海的一位網(wǎng)友給高明勇留言:“2008年辦理準(zhǔn)生證,分別到兩人戶口所在地的居委會(huì)、檔案管理部門、街道先后蓋了六個(gè)章,在區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心蓋第七個(gè)章才總算辦了下來,期間遭遇刁難不斷,一度急出鼻血,當(dāng)時(shí)妻子已懷孕兩個(gè)多月。”

　　“我不是想當(dāng)什么超生游擊隊(duì),我只是想合‘法’地生下第一胎,但是我從來沒想到過生孩子的手續(xù)竟是這么繁瑣。我和老公去年結(jié)婚,當(dāng)時(shí)就知道生孩子要辦準(zhǔn)生證,就開始著手準(zhǔn)備,我是內(nèi)蒙古人,老公是江西人,都在深圳工作,都是大齡青年晚婚又晚育的。”一位在深圳工作的女性在電話里告訴記者,“今年我懷孕了,三個(gè)月時(shí)要到醫(yī)院產(chǎn)科建檔,我買了社保,本指望能報(bào)銷費(fèi)用,醫(yī)院卻說必須有所居住社區(qū)開具的計(jì)生證明,于是又跑計(jì)生辦,又說必須先有準(zhǔn)生證,又打老家計(jì)生辦的電話,說必須備齊戶口、身份證、相片、單位證明和男方老家開的未生育證明醫(yī)院檢查結(jié)果等,并且本人要親自過來,我說我大著肚子回家不方便請親戚代辦,好說歹說得到同意,我就把這些都寄回內(nèi)蒙的一個(gè)親戚那里,請他幫忙跑一下。親戚跑一趟的結(jié)果是計(jì)生辦又有很多理由拒絕辦,一是男方的證明已經(jīng)到期我老公的證明是去年辦的,去年沒辦成所以今年還得重開；二是我的戶口去年在一個(gè)城市,因?yàn)槟抢餂]有什么親戚,辦事不方便,又遷到了另一個(gè)城市,所以不辦的理由是我的戶口搬到這個(gè)城市才一年,不能掌握我的情況,所以要辦還得回原籍辦。前一個(gè)問題還好辦,老公是江西離得近,幾天就可以往返一趟,便把證明又開了一遍。但后一個(gè)問題我不知會(huì)不會(huì)被深究,目前仍在等待結(jié)果,我都不好意思多催親戚,只能干等。”

　　隨著高明勇所發(fā)的微博傳播得越來越廣,事情終于有了轉(zhuǎn)機(jī):有個(gè)朋友看了高明勇的微博之后,幫他聯(lián)系了當(dāng)?shù)卣��?最終政府出面協(xié)調(diào)把這個(gè)問題給解決了。在得到了可以辦理的肯定答復(fù)后,高明勇帶著近七個(gè)月身孕的妻子回河南辦下了準(zhǔn)生證。

　　高明勇在微博上“曬”出了這張來之不易的準(zhǔn)生證后,沒想到,國家計(jì)生委的工作人員竟然給他打了個(gè)電話。

　　“他們向我道歉和感謝。道歉是針對(duì)我辦證過程中面臨的種種不便,感謝則是因?yàn)槲以诒磉_(dá)辦證難的問題時(shí)一直都很克制和理性,而且他們說我的遭遇對(duì)計(jì)生委的工作也有幫助。”高明勇說,“通過和國家計(jì)生委的工作人員接觸,我發(fā)現(xiàn),其實(shí)國家計(jì)生委早就已經(jīng)注意到這個(gè)問題,他們對(duì)于這方面的情況也掌握得非常透徹,各種各樣的情況都很了解。他們也一直在努力解決這個(gè)問題,還需要更合適的機(jī)會(huì)。”

　　破解“辦證難”需突破多重阻力

　　準(zhǔn)生證由來已久,要從根本上解決其“難辦”的現(xiàn)狀,還面臨諸多阻力。

　　就在國家計(jì)生委關(guān)于簡化辦理準(zhǔn)生證的通知下發(fā)不久,一家知名媒體在走訪某地辦事處詢問“通知”的有關(guān)事宜時(shí),竟然得到了這樣的回答,“你是看新聞看到的,那是新聞,要到我們這兒,那就得等”。

　　中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊宏山向記者分析,我國社會(huì)流動(dòng)性在日益加大,這就使得人們的戶籍所在地和居住地分離現(xiàn)象比較普遍。生孩子本身是夫婦雙方的事情,而在準(zhǔn)生證辦理過程當(dāng)中,現(xiàn)在很多地方都要求基層的兩級(jí)到三級(jí)組織,分別蓋章,包括居委會(huì),包括街道辦事處,在農(nóng)村也是從村委會(huì)再到鄉(xiāng)政府,這樣若干個(gè)層級(jí),涉及到男女雙方居住地和戶口所在地,這就導(dǎo)致無數(shù)個(gè)鏈條無數(shù)個(gè)節(jié)點(diǎn),幾十個(gè)節(jié)點(diǎn)就有幾十個(gè)公章,使得夫婦雙方為了辦理準(zhǔn)生證弄得精疲力盡。另一方面,這個(gè)過程實(shí)際上也是一種權(quán)力尋租現(xiàn)象。在計(jì)劃生育服務(wù)證管理相關(guān)規(guī)定中,要求按照不同的人群,分別設(shè)定不同的管理,比如辦理的時(shí)間節(jié)點(diǎn),規(guī)定在孩子沒有出生之前辦準(zhǔn)生證,沒有在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)辦理就要罰款,這種罰款的存在,某種意義上也為一些基層單位嚴(yán)格按照相關(guān)的管理規(guī)定進(jìn)行審批提供了可能性,如果說加強(qiáng)監(jiān)管,那么相應(yīng)的罰款也就會(huì)增加。

　　高明勇在他長達(dá)數(shù)月辦理準(zhǔn)生證的過程中也注意到了這樣一種現(xiàn)象,那就是本來作為一種公共服務(wù)的準(zhǔn)生證,異化成了權(quán)力尋租的工具。

　　“有的地方就是這樣的,比如規(guī)定,辦理準(zhǔn)生證推遲一個(gè)月罰300元,你過期不去辦也沒人提醒你,如果到生之前才辦下來,可能要罰3000元。還有的地方,如果孩子出生之前沒有辦準(zhǔn)生證,等孩子生下來上戶口需要補(bǔ)辦的時(shí)候,一次性罰個(gè)上萬元。”高明勇說。

　　江蘇省豐縣人民檢察院的辦案檢察官告訴記者,該院在查獲了一批基層計(jì)生干部濫用職權(quán)的案件之后發(fā)現(xiàn),農(nóng)村的基層計(jì)生干部自身素質(zhì)不高,法律意識(shí)淡薄。基層計(jì)劃生育工作人員普遍文化層次較低,缺乏最起碼的法制觀念,受文化教育程度的局限,他們中的許多人根本不知道濫用職權(quán)是犯罪,在他們看來不過是多生幾個(gè)孩子的事情。甚至認(rèn)為“我為你辦事,你交點(diǎn)錢,只要沒有裝自己腰包,有什么不可”,于是不明不白走上了犯罪的道路。

　　高明勇認(rèn)為,目前辦證難主要源于各地規(guī)定不統(tǒng)一,銜接困難,“生育服務(wù)證”被異化成了“生育許可證”,隱約出現(xiàn)將“計(jì)生”作為“生意”的苗頭,一些小概率事件缺乏救濟(jì)渠道,目前在制度層面還很難破除。

　　“國家計(jì)生委緊急下發(fā)的通知,某種意義上反映了我們在計(jì)劃生育服務(wù)中理念的一種轉(zhuǎn)變,從過去的嚴(yán)格的管制轉(zhuǎn)變到一種服務(wù),尤其是強(qiáng)調(diào)承諾。但另一方面,通知的實(shí)際效果怎么樣,確實(shí)有待觀察,因?yàn)橥ㄖ�中提出來要以居住地為�?要求戶籍所在地配合,而現(xiàn)行情況就在于居住地和戶籍所在地兩者之間信息流通的渠道還沒有充分的建立起來,很多地方新興的信息共享機(jī)制還沒有充分建立起來,在這樣的情況下,如果把責(zé)任完全交由居住所在地的地方政府,所在地為了減輕自身在這個(gè)過程中承擔(dān)行政責(zé)任的考慮,有可能還會(huì)繼續(xù)要求戶籍所在地配合。”楊宏山說,“我想關(guān)于在人口生育這個(gè)問題上,應(yīng)該恢復(fù)到準(zhǔn)生證本身的初衷,也就是說是一個(gè)基本的服務(wù),對(duì)于所有的育齡婦女來講,生育本身沒有過錯(cuò),對(duì)所有生育的對(duì)象應(yīng)該建立一種統(tǒng)一的管理和服務(wù)的機(jī)制。至于計(jì)劃外生育,應(yīng)該通過戶籍等其他的一些途徑作為配套的管理,而不應(yīng)該在生育這個(gè)環(huán)節(jié)過多的設(shè)置門檻。”

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