兩律師致函全國(guó)人大：征收民航發(fā)展基金不合法

　　征收了20年的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)停收，變?yōu)楦恼髅窈桨l(fā)展基金，被質(zhì)疑為“換馬甲”收費(fèi)而飽受爭(zhēng)議。前日，兩位北京律師董正偉和陳東致函全國(guó)人大，建議對(duì)財(cái)政部印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行辦法”）進(jìn)行法規(guī)審查。

　　理由一：

　　民航不是事業(yè)單位

　　4月17日，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)“暫行辦法”的通知公布，稱(chēng)該辦法是“為規(guī)范民航發(fā)展基金的征收使用管理，促進(jìn)民航‘事業(yè)’發(fā)展，根據(jù)政府性基金管理有關(guān)規(guī)定”而制定。

　　“民航不是‘事業(yè)組織’，而是‘企業(yè)法人’�！眱晌宦蓭熤赋觯�《公司法》規(guī)定，民航、機(jī)場(chǎng)都是依法成立的企業(yè)法人，應(yīng)當(dāng)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

　　財(cái)政部要求公民繳納發(fā)展基金支持企業(yè)發(fā)展，屬于強(qiáng)制性的行政壟斷行為和強(qiáng)迫企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)行為，違反了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定。

　　理由二：

　　不應(yīng)民眾建機(jī)場(chǎng)

　　兩位律師引用的一組公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，去年我國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)完成旅客吞吐量為62053.7萬(wàn)人次。按照國(guó)內(nèi)每人每次50元機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)、國(guó)際70元計(jì)算，國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)285億余元，國(guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)34億余元，合計(jì)約320億元。

　　兩位律師認(rèn)為，已征收了20年的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)數(shù)額龐大，等于民眾投資建設(shè)了機(jī)場(chǎng)，并且是所有機(jī)場(chǎng)的所有權(quán)人。同時(shí)很多機(jī)場(chǎng)都是股份制上市公司，不應(yīng)該讓民眾為企業(yè)投資建機(jī)場(chǎng)。

　　理由三：

　　基金無(wú)法律依據(jù)

　　兩位律師表示，根據(jù)《憲法》，公民有依法納稅的義務(wù)，但并沒(méi)有繳費(fèi)的義務(wù)。同時(shí)《立法法》規(guī)定，對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收需要全國(guó)人大立法。征收民航發(fā)展基金實(shí)際上是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收，必須由全國(guó)人大立法。

　　此外，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的，應(yīng)當(dāng)征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，起草單位也可以舉行聽(tīng)證會(huì)。

　　但“暫行辦法”并沒(méi)有公開(kāi)征求意見(jiàn)，也沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，其實(shí)質(zhì)上違反立法程序規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是無(wú)效的。

　　■ 觀點(diǎn)交鋒

　　“基金被民航企業(yè)拿去用”是誤解

　　無(wú)論之前的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，還是現(xiàn)在的民航發(fā)展基金，其目的都是用于包括機(jī)場(chǎng)在內(nèi)民用航空事業(yè)的建設(shè)，應(yīng)該從國(guó)家基本建設(shè)的角度去理解，質(zhì)疑基金被民航企業(yè)拿去用是一種誤解。已結(jié)束歷史使命的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，雖然難免出現(xiàn)一些問(wèn)題，但在民航建設(shè)方面確實(shí)發(fā)揮了很大的作用。公眾不一定了解這些情況，很多人都會(huì)認(rèn)為機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金，都是來(lái)自中央或地方財(cái)政。目前對(duì)于征收民航發(fā)展基金是否有法律依據(jù)，以及是否應(yīng)該征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，確實(shí)還存在爭(zhēng)議，但不能忽略民航發(fā)展基金的政府性基金屬性。——中國(guó)民航管理干部學(xué)院法學(xué)教授董念清

　　收費(fèi)應(yīng)聽(tīng)證并公布用途

　　我支持這兩位律師的做法，首先在立法程序上這項(xiàng)收費(fèi)確實(shí)存在問(wèn)題，沒(méi)有立法依據(jù)，而且這種和人民群眾利益緊密相關(guān)的收費(fèi)應(yīng)該開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，而民航建設(shè)基金卻在4月1日就開(kāi)始實(shí)施，4月17日才公布。另外，收費(fèi)應(yīng)該在征收前明確公布用途，而財(cái)政部卻在通知中要求民航局制定使用細(xì)則，典型的先收費(fèi)后討論用途。

　　——北京律師協(xié)會(huì)航空法專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任張起準(zhǔn)

　　機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)變遷

　　1992年3月

　　國(guó)內(nèi)開(kāi)始收取每人次15元的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)

　　1995年10月

　　統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)航班每人次50元；國(guó)際航班每人次90元

　　2000年10月1日起

　　國(guó)內(nèi)支線航班降低到每人次10元

　　2004年9月

　　機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)并入機(jī)票，被認(rèn)為是取消的先兆

　　2005年

　　包括機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)在內(nèi)的18項(xiàng)政府性基金已于2005年年底到期

　　2006年

　　經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收期限延續(xù)至2010年12月31日

　　■ 官員說(shuō)法

　　財(cái)政部：并非新設(shè)基金項(xiàng)目

　　財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人4月17日在接受媒體采訪時(shí)表示，民航發(fā)展基金不是新設(shè)立的基金項(xiàng)目，而是對(duì)既有兩項(xiàng)基金的整合。

　　這位負(fù)責(zé)人表示，民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)向乘坐民航國(guó)內(nèi)航班（含國(guó)際、地區(qū)航線國(guó)內(nèi)段）的旅客征收；民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金向使用國(guó)家航線資源從事商業(yè)運(yùn)營(yíng)的航空公司征收。這兩項(xiàng)基金的資金來(lái)源不同，但用途基本相同。

　　為了提高基金征管效率，更好地統(tǒng)籌安排支持民航發(fā)展的資金，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，將民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金。民航發(fā)展基金仍維持了原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有額外增加繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。

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