不附加條件的國際援助才是真誠的

　　近日，美國國務卿希拉里在贊比亞首都盧薩卡就中國在非洲影響力日益提升的問題接受當地媒體采訪時稱，中國在投資非洲和向非洲提供援助時，并不總是顧及非洲人民的利益。顯而易見，這種別有用心的無端指責是站不住腳的。中國的對外援助雖然也是為國家利益服務，但在理念和方式上卻與西方世界有很大不同。只要留意中國的援外記錄就不難發現，中國從未使用過“捐贈者—受捐者”這一稱呼。這一看似細微的差別，實則反映出中國與西方國家援助理念的不同

　　李安山

　　最近，我國政府發表了中國對外援助白皮書，而我國的對外援助也已經持續了半個多世紀。一個既有的事實是，多年來，國際間在國際援助的理念上的分歧從未停止過。今年11月，國際社會將在韓國召開有關國際援助有效性的高層會議。最近筆者亦有幸參加了幾次有關西方、中國與非洲的三方合作會議，頗有一番感想。

　　首先是關于中國的對外援助。中國的對外援助雖然也持續了半個世紀，但一直給人以一種神秘色彩。此次白皮書的發布，首先可以說是走向透明的重要一步。

　　就國際關系而言，中國的對外援助雖然也是為國家利益服務，但在理念和方式上與西方有很大不同。其主要差異有兩點：其一，中國不將援助看作單方面的，而是一種相互的。在國際發展援助中，“捐贈者”與“受捐者”是一對頻繁出現的稱呼，無人對此提出過疑義。然而，只要留意中國的援外記錄，中國政府從未使用過“捐贈者—受捐者”這一稱呼。這一看似細微的差別，實則反映了中國與西方國家援助理念的不同。由于“捐贈者—受捐者”反映的是兩國關系，這一稱呼從詞義和實質上已界定了兩者地位上的不平等：一方富裕，一方貧窮；一方在上，一方在下；一方優越，一方卑微。這種不平等關系產生了一系列后果，如前者的頤指氣使成為常態，對后者的各種要求成為援助的必備條件；后者對前者的要求只能服從，否則即可能失去援助。由此不難看出，西方國家對非洲的援助為何大多以失敗而告終了。

　　其二，我國的對外援助不附加任何政治條件，而這一點卻往往成為西方攻擊的要點。西方國家對非洲的援助為何失敗？有的學者(如卡爾德利斯)在分析原因時將主要責任歸咎于非洲國家的領導人。這一觀點值得商榷。筆者認為，西方國家援非失敗的主要原因也在于其理念——總是以一種高人一等的姿態，將援助看作是一種恩賜。事實上，西方援助往往都帶有苛刻的指標，而這些指標是西方政府或國際組織的智庫根據發達國家的標準制定的。

　　以美國對非援助的“千年挑戰賬戶”為例，2004年初，布什政府設立了“千年挑戰賬戶”(后改為集團)以加強與非洲的合作，由國會撥款10億美元作為啟動資金。千年挑戰集團對援助對象國有極苛刻的要求，受援國政府必須統治公正，造福人民并鼓勵經濟自由。該集團參照“自由之家”、世行、世衛、傳統基金會等機構的統計數據制定了17項指標來確定受援國。這些指標又分為三大類：“公正統治”包括政治權利、公民自由、腐敗控制、有效治理、法治、負責任的政府；“予民福祉”包括免疫比例、醫療衛生、初級教育、女孩完成初級教育比例；“經濟自由”包括監管質量、開辦企業的成本、開辦企業的時間、貿易政策、通貨膨脹、財政政策。很明顯，處于發展中的非洲國家要達到這些從發達國家智庫里設計出來的指標絕非易事。

　　最近，在美國戰略研究中心和中國現代國際問題研究所共同舉辦的會議上，兩國相關專家研討了在援助非洲問題上進行合作的可行性。對此筆者認為，中美在采取合作之前必須回答三個關于合作與援助重要性的關鍵問題。

　　首先，我們對非洲的援助是否要附加政治條件？眾所周知，美國有自己的對非政策。與前面提到的中國理念和原則不同，美國在援助問題上特別強調前提條件。例如，為了促進全球發展，美國千年挑戰公司(MCC)為發展中國家提供有條件的資金援助時制定了17條標準，只有滿足這些標準的國家才能獲得援助。筆者經常向美國學者指出：“如果哪個國家可以滿足你們這些標準，它還需要援助嗎？”如果標準是前提條件，那么合作將難以進行。

　　其次，我們是否可以替非洲人決定非洲事務？近日，筆者的來自非洲的兩位研究生參加中國國際扶貧中心舉辦的“通過農業和社會保護促進非洲發展”的研討會，來自美國政府、美國國際開發署和英國咨詢機構的官員和學者發表了演講，演講主題涉及非洲糧食安全、饑餓與發展、保證未來糧食供應等問題。盡管會議內容令人感興趣，但是筆者的兩位非洲留學生遺憾地表示：一個討論對非援助的會議卻沒有別的非洲人參加。這種情況絕不是個別。筆者參加過的一些會議也有類似情況，討論重要的非洲事務，卻沒有非洲人參與。我們是否可以替非洲人決定非洲事務？這是一個重要的問題。

　　第三，我們是否可以決定非洲需要什么？前不久，曾有一位中國商務部官員向筆者講述了世界銀行的一位官員與他的一次談話。世行官員問：“你知道為什么中國的援助比較成功？”中方官員回答說不知道，世行官員解釋道：“因為世行(自以為)知道能給非洲提供什么援助，而你們(中國)卻不知道。因為不清楚，所以你們就詢問非洲人，他們告訴你們需要什么援助。這就是你們成功的原因。”我們是否可以決定別人需要什么？這又是一個重要問題。

　　這三個問題歸結到一個具體的問題，就是美國和中國在非洲怎么可能開展沒有非洲參與的試點項目？隨著中國經濟的快速增長，中非合作日益加強。中國官員在許多場合都承諾將擴大與發展中國家的醫療合作，這其中就包括許多非洲國家。美國有著悠久的援非歷史，如今也擴大了與非洲的交往，包括醫療援助。因此中美雙方雖然存在合作的可能性，但這種合作是需要建立在一定的基礎之上的。就此筆者提出以下四點建議：

　　首先，在理解中國的“合作”或美國的“援助”上達成一致，這對合作進程十分重要。正如前文所述，中國有自己的合作理念，美國亦是如此。中國的合作是不附加任何條件的，而美國的千年挑戰公司則提出17項條件。面對不同理念，中美雙方應當如何合作？筆者來自非洲的研究生對此十分懷疑：“中美兩國在對非援助理念上完全不同，合作如何開展？”因此，雙方能否首先解決這個問題，將成為一個重要的前提條件。

　　其次，一旦雙方在理念上達成一致，就將選擇合適的項目。非洲有不計其數的援助項目，其中有成功也有失敗的案例，有的造福普通非洲人，也有的并非如此。筆者認為，“非洲光明行”(白內障摘除)就是一個很好的例子，因為直接服務于普通民眾，受到廣泛歡迎。僅以馬拉維為例，就有七萬名白內障患者失明。而且，中國大夫經驗豐富，已成功在非洲國家進行過兩次活動。

　　第三，選擇非洲國家作為合作伙伴。中美在許多問題上的意見都有分歧，因此與非洲國家也有著不同的關系。總的來說，除了少數沒有建交的國家，中國與非洲幾乎所有國家都保持良好的關系。既然是平等的合作伙伴，那就應該是由非洲國家首先提出要求，并愿意開展合作，試點項目才能進行。否則，援助項目難以成功。

　　第四，誰應負責并參與試點項目？對此，有幾種方式：首先是在政府的指導下，主管醫療事務和合作的部委負責項目的組織和執行，這是一種政府主導的形式；第二種方式是民間組織循序漸進地負責并管理，政府則可以支持民間組織開展項目；如果我們解決了“怎么辦”的問題，那么第三種方式也是十分不錯的，即政府和市民社會共同參與。

　　目前，非洲人正將“援助有效性”的討論轉變為“發展有效性”。這是一種根本的轉變。作為國際社會的一員，中國雖然在許多方面仍受制于西方話語權，但在發展問題和國際援助問題上還是可以有所作為的，在援助問題上應該逐步樹立自己的理念、制度、模式，在國際舞臺上作一個真正的負責任的大國。

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[責任編輯：吳怡]