聚焦監管盲區 加強系統整改

　　著力解決人防失“防”問題

　　黑龍江省人防系統腐敗案以案促改工作啟示

　　人防是國防的重要組成部分，是國民經濟和社會發展的重要方面，也是現代化城市建設的重要內容，對國家安全和經濟社會發展具有重要意義。而一些不法商人盯上人防工程開發利用，不擇手段“圍獵”干部，導致人防建設被商業利益牽引，戰備職能弱化虛化，成為腐敗重災區。黑龍江人防腐敗案拉開全國人防系統腐敗專項治理序幕。習近平總書記高度重視，要求舉一反三，全系統調查整頓。中央紀委國家監委認真貫徹落實習近平總書記重要批示精神，督促黑龍江等地集中開展專項治理和以案促改，在全國人防系統掀起了一場刮骨療毒、激濁揚清的反腐風暴，推動人防系統回歸國防安全主責主業，促進了經濟社會健康發展。

　　黑龍江省人防系統的腐敗“生意經”

　　黑龍江省人防系統腐敗案牽涉人防系統工程建設、開發管理等各個方面，涵蓋違規審批、倒賣批文、違規減免、壟斷牟利、侵吞私分、濫發獎金等各種形式，集中反映出半軍半民管理體制下，人防系統長期“不設防”成為監管“真空區”，導致事關國防安全的人防工程變成“腐敗工程”。主要表現在以下四個方面。

　　一是利用建設人防地下商業街項目腐敗。人防地下商業街等項目投資回報豐厚，一些領導干部禁不住利益考驗，在開發商開出的“優厚條件”誘惑下，大搞權錢交易、官商勾結。黑龍江省人防辦原主任武偉違規審批人防地下商業街項目40多個，收受賄賂1130萬元；哈爾濱市人防辦原主任肖文東違規審批通江街、大安街等地下商業街項目，僅倒賣審批手續就凈賺2300多萬元。

　　二是利用減免人防項目易地建設費腐敗。違反易地建設費收取標準、減免條件等相關法規，違規核算、違規減免緩、應收不收、“以收代建”、擠占挪用等問題突出。截至2020年9月底，全省應收易地建設費21.49億元，實際收繳6.38億元，僅占應收金額的29.7%，目前仍欠繳15.11億元。武偉違規將產權應歸國家所有的地下人防工程，變更為可辦理產權的地下商業街，導致1.76億元易地建設費未能上繳，給國家造成巨額損失。

　　三是利用壟斷人防基本建設項目市場腐敗。人防部門所屬企事業單位或指定企業壟斷承攬人防基本建設項目，自己設計、自己建設、自己監理、自己驗收，滋生大量腐敗。2013年以來省人防辦審批的17個地下商業街項目，16個項目由其直屬事業單位人防設計院設計，獲取巨額利益。省人防辦原總工程師王某某退休后開設審圖公司，承攬了省人防辦審批的全部人防工程審圖業務，先后5次送給武偉200多萬元。

　　四是利用人防投資管理的關聯企業腐敗。把人防投資管理的關聯企業當成“搖錢樹”“唐僧肉”，大搞自肥交易、利益輸送。2012年哈爾濱市人防辦下屬百匯商城將7600平方米人防工程，以明顯低于市場價格出租給某超市，并無償提供100余萬元的設施供其使用；哈爾濱人防辦下屬服裝城，以房屋漏雨、平改坡名義在原人防工程基礎上違規加蓋一層商城，班子成員和部門經理每人分得一個攤位；2013年到2016年，省人防辦及所屬事業單位違規發放戰備值班費和“下洞費”483萬元。

　　人防系統腐敗亂象頻生，究其原因主要有以下方面。

　　一是管黨治黨不力，多頭管理導致監管缺位。人防管理體制實行軍地共管、雙重領導。軍地雙方管理界限不清、監管不力，軍隊部門對人防部門指導監督有限，人防部門在政府部門中又相對邊緣化，導致“都管又都不管”的監督盲區空白，人防系統黨的領導弱化、黨的建設缺失、管黨治黨不力問題長期得不到糾正。

　　二是主責主業意識弱化，商業利益牽引人防工程開發利用。由于長時間處于和平時期，一些人防部門領導干部思想認識產生偏差，通信警報、應急救援等戰備部門越來越弱勢，審批建設不再根據戰備需要，而將審批商業項目作為主業，人防工程變為商業項目，人防工作商業味越來越濃，軍事味越來越淡。

　　三是項目建設存在行業壁壘，缺乏有效市場競爭。由于人防項目的國防軍事屬性，人防工程選址、立項、施工、驗收、產權認定等仍沿用傳統行政審批模式，市場壟斷性強，一把手權力集中，成為被“圍獵”的重點對象。人防系統領導干部與不法商人結成利益共同體，經濟相互牽連、共擔風險，致使一些人防工程產生嚴重腐敗和質量問題。

　　四是人防立法年代久遠，剛性約束不夠。《中華人民共和國人民防空法》已施行20多年，部分條款不能適應新形勢新要求，有些條款過于宏觀缺乏可操作性。《黑龍江省結合民用建筑修建防空地下室管理規定》已實施16年，有些規定在具體操作層面出現弊端，如對新建民用建筑拒不配建防空地下室的，僅規定了警告、責令限期修建、罰款等3個懲戒措施，罰款上限僅為10萬元，難以起到懲戒作用。

　　綜合治理、源頭預防，推動人防系統正本清源、回歸主業

　　中央紀委國家監委深入貫徹落實習近平總書記對人防系統腐敗問題重要批示精神，立足職能職責，發揮監督保障執行、促進完善發展作用，將黑龍江省確定為專項治理重點地區，督促結合實際開展人防系統腐敗問題專項治理，深化以案促改。黑龍江省堅決扛起整改政治責任，成立工作專班，制定專項治理工作方案，重點解決全省人防系統巡視巡察整改不到位、歷史遺留問題較多等突出問題，全面推進人防系統腐敗問題治理。

　　——巡視巡察上下聯動，全面起底問題線索。將發現和處置問題線索作為深化專項治理工作的關鍵環節，加大問題線索起底、督辦和查處力度。黑龍江省將人防系統專項治理作為巡視重點，制定了《關于專項巡視巡察上下聯動監督辦法》，要求省市縣三級步調一致，統一時間安排、統一組織方式、統一工作要求，聚焦人防系統重點問題、集中發力、分類施策，精準開展巡視巡察，對省人防辦和哈爾濱、大慶兩個一類人防重點城市開展專項巡視，組織齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯三個二類人防重點城市實行交叉巡察，其他城市由市(地)巡察辦組織專項巡察，要求及時報送問題線索、從嚴查處違紀違法案件。通過全省巡視巡察聯動，共發現人防系統在工程審批驗收、易地建設費收繳、人防工程使用等方面存在的重點問題線索334個，涉及領導干部355人，基本實現問題線索“清倉見底”。

　　——嚴肅查辦典型案件，形成懲治高壓態勢。把查辦案件作為專項治理的重要環節，對重點案件和重大問題線索深挖徹查、嚴肅處理，堅持以查辦典型案件推動深層次問題整改。省紀委監委綜合考慮單建式人防工程需要省、市、區三級審批，一個工程可能牽扯多名干部的實際，率先查處省人防辦原主任武偉腐敗案件，發現各級人防辦主任、副主任、掌握審批監管執法權力的中層干部、下屬企事業單位負責人大批涉案，專門印發通報督促公職人員主動說明情況、交代問題，多名涉案人員主動投案，涉案人員與武偉之間的經濟問題被迅速查清。截至2020年11月，全省立案人防領域腐敗案件221件，批評教育幫助和處理302人，其中廳局級干部3人、縣處級干部72人，留置28人，移送司法機關33人。

　　——開展集中整治，分類清理頑瘴痼疾。堅持靶向發力，深入歸納案件規律特點，聚焦建設地下商業街、減免易地建設費、人防基本建設、人防投資管理的關聯企業等四個腐敗易發多發環節開展集中整治。圍繞違規審批、倒賣批文、違規辦理產權等問題，對全省人防系統2005年以來審批建設的180多個人防地下商業街項目逐一核查。針對易地建設費違規減免、人防工程“以收代建”等亂象，督促人防工程應建必建、易地建設費應收盡收，截至2020年9月，全省共收繳易地建設費6.38億元。圍繞人防基本建設項目從設計、招標、建設到監理、驗收各個環節，督促省人防辦進一步理順部門職能，全面加快人防事業單位改革。針對違規低價出租、私分侵吞資產、濫發津貼補助等突出問題，全面核查清退，截至2019年7月，共收繳超標準、超范圍發放的獎金、津貼、補貼1260萬元。

　　——推動建章立制堵塞漏洞，重塑人防權力運行監管機制。將“當下改”與“長久立”相結合，針對人防系統在制度籠子和制約機制等方面存在的薄弱環節，對各級人防系統提出整改意見，督促推動建章立制、破解難題。專項治理開展以來，黑龍江省紀委監委共督促省人防辦建立健全規章制度67項，全省各級人防部門共建立健全制度機制857項，督促省人防辦進一步理順職能、深化改革。目前已將所屬事業單位省人防設計研究院并入省建設投資集團，并積極推進“七四三”工程管理處等其他6家事業單位改革。將市(地)人防部門納入政府規劃委員會，并設置前置審批條件。將市(地)人防質量監督職責、縣級人防部門職責統一納入住建部門，人防、城管、住建等部門一體執法機制改革穩步推進。

　　——扎實開展警示教育，深化以案為鑒。堅持以案釋德、以案釋紀、以案釋法，深刻剖析發生在身邊的典型案例，放大以案促改的綜合效果。讓武偉、肖文東現身說法，結合工作實踐分析體制弊端、查找監管漏洞，指出權力運行中存在的問題，提出改革建議。攝制警示教育片《“不設防”的人防》，充分利用武偉、肖文東等案件的成果，用身邊人身邊事教育警醒，引導大家以案為鑒，汲取慘痛教訓，正確對待手中的權力，自覺接受組織和群眾的監督。

　　人防系統腐敗問題專項治理由點到面推向全國、成效明顯

　　在中央紀委國家監委大力推動下，黑龍江人防系統發揮先行先試、典型帶動作用，帶動全國31個省區市和新疆生產建設兵團深入開展人防系統腐敗問題專項治理和以案促改，集中整治人防系統腐敗突出問題，推動健全人防系統權力運行監督制約機制，“三不”一體整改治理效果進一步凸顯。

　　——人防系統腐敗亂象得到全面清理。黑龍江、浙江、安徽、福建、江西、云南等省把人防系統腐敗問題納入巡視巡察重要內容，并開展專項巡視巡察“回頭看”。四川省對全省人防系統重點領域問題全面清理，對全省120個人防重點縣的易地建設費征收情況開展全面審計檢查，對全省41家人防防護、防化設備定點生產企業全面核查。河北省堅持靶向施治，重點對違規結建項目、設備采購招投標、租賃違規等開展集中整治，深入排查背后的腐敗問題。截至2020年8月，全國共處置問題線索14049件，查處問題8578個，處理6927人，其中涉及地廳級干部74人，縣處級干部1119人，移送司法機關343人，提出整改建議7297條。

　　——人防監管制度體系進一步健全。江西省共清理與法律相抵觸的地方性制度文件249件，制定出臺《江西省人民防空政務服務流程管理辦法(試行)》等制度，有力促進人防系統權力公開、規范、廉潔運行。湖北省紀委監委督促各級政府及人防部門廢止與上位法相悖的易地建設費違規減免規范性文件69件、會議紀要99件、協議19份、合同4份、備忘錄2份。江蘇省圍繞易地建設標準把握及費用征繳、人防工程招標、工程質量監督等薄弱環節出臺有針對性的制度規定，省級層面出臺12項制度，市縣層面共制定150項規章制度，清理作廢涉及違規減免緩的120個地方文件。河北省全面清理人防系統相關制度457項，新建規章制度306項，通過制度建設推動政治生態持續向好。

　　——推動了人防系統管理體制改革。北京市推動人防系統簡政放權、強化監管，督促認真梳理“三個清單”，實行“多規合一”“多審合一”“聯合驗收”。浙江省加快推進人防部門所屬企事業單位改革，堅持政企分開、政事分開，對人防部門投資管理的地下商業街、酒店等關聯企業，除國防軍事需要外，從人防部門整體剝離，移交同級國有資產監督管理部門。四川省將人防建設主要指標列入各級國土空間詳細規劃、城市建設控制性詳細規劃，將人防部門列入本級規委會和專委會成員單位。內蒙古自治區人防部門加強與自然資源、住建、規劃等部門的協作配合，從根源上杜絕少建、不建人防工程或少繳、不繳人防易地建設費等問題。

　　——人防系統發展環境明顯改善。上海、江蘇、浙江、安徽聯合簽署《關于推進長三角區域人防行業市場一體化發展協議》，有序推進人防工程設計、監理領域對具備乙級資質的人防工程設計、監理企業開放，推進人防從業人員資格互認，形成統一開放、規范有序的人防市場體系。湖北省建立人防行業市場責任主體失信懲戒制度，健全不良行為記錄和“黑名單”制度，營造誠信有序的市場環境。河南省2019年新增人防工程建設面積942.5萬平方米，同比增長16.4%，收繳易地建設費32.64億元，同比增長25.2%，實現“雙量齊增”。

　　工作啟示

　　人防系統腐敗問題歷史欠賬多、問題積累多，成因復雜、整改難度大。推動人防系統以案促改，必須聚焦監管盲區、補齊監督短板，通過全面深化改革，解決深層次體制機制制度問題，建立健全職能明確、職責清晰、權責對等的管理體制，推動人防正本清源、回歸主業。

　　第一，聚焦監管盲區，防止邊緣性腐敗。人防、氣象、疾控、測繪、供銷等實行特殊管理體制的系統，如果監督約束跟不上，很容易由所謂“清水衙門”淪為貪腐分子謀利分肥的“油水部門”。人防系統系列腐敗案件，充分暴露軍地共管體制下的監管盲區空白和管理薄弱地帶。開展以案促改，首先從消除監管盲區入手，綜合運用專項巡視巡察、交叉巡察、“地毯式”監督檢查等多種監督方式撕開“口子”；運用互聯網、大數據等現代信息技術手段發現問題，開展問題線索大起底，針對突出問題、關鍵癥結找準“靶子”；完善監管制度，健全監督體系，創新監督方式，針對監督短板、弱項扎緊“籠子”，一舉扭轉過去多地人防系統零查處、零執紀狀況，推動以案促改從地方向全國拓展，從人防向氣象、疾控、測繪、供銷等系統延伸，形成由點及面、全面整改的工作局面。

　　第二，聚焦一把手腐敗，推動解決系統性問題。人防系統之所以反復出現團伙式作案、系統性腐敗，一個重要原因是一把手失守，成了腐敗的“頭狼”，嚴重破壞了政治生態。人防系統腐敗案以案促改，針對案件發現的一把手權力過于集中、責任不落實、監管不到位等突出問題，從嚴厲查處人防系統腐敗一把手入手，全面開展政治教育、黨性教育、廉潔教育、警示教育，同時探索推行一把手權力清單制度、責任清單制度，健全不當用權終身問責機制，加大一把手定期交流輪崗力度，推動人防系統政治生態改善。

　　第三，聚焦改革難題，推動“懲治”轉向“善治”。人防系統腐敗問題反映了人防管理體制弊端、機制障礙和制度漏洞，必須以改革的思路辦法推進以案促改，完善治理體系、提升治理能力。人防系統腐敗案以案促改，把促改革、防風險作為重要任務，推動人防系統將非核心職責劃分到住建、應急管理、國資委等部門，加強與自然資源、規劃等部門協作配合，推動修改完善人防法律法規，全面清理“紅頂中介”，引入市場競爭機制，推進所屬企事業單位改革，通過體制機制創新強監督、強治理、強服務，切實解決人防系統背離戰備初衷、偏離防空主業問題，實現人防系統管理體制戰略性重組、系統性重塑。(鐘紀言)