編者按：“一帶一路”倡議對中國、對沿線國家和地區(qū)乃至對整個世界的影響均十分巨大，作為一項長期、復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，“一帶一路”的推進實施面臨諸多不容忽視的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。在中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所的支持下，該所國際戰(zhàn)略研究室主任薛力博士與《世界經(jīng)濟與政治》編輯部主任袁正清研究員聯(lián)合策劃組織了“一帶一路：實施中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對”研討會，會議成果授權(quán)中國網(wǎng)觀點中國獨家發(fā)布。

　　——“一帶一路：實施中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對”系列專家談

　　肖河中國社科院世界政治與經(jīng)濟研究所助理研究員

　　重視海外基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)、強調(diào)互聯(lián)互通的“一帶一路”倡議走向落實的2014至2015年，中國的對阿政策卻顯示出了“經(jīng)濟止損、深度介入”的特點，在雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系有所減弱的同時，深入地介入到阿富汗民族和解進程和阿富汗-巴基斯坦的雙邊中去，推行了一套外交介入先于安全援助、安全援助先于增強經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，支持美國在阿有限存在的新阿富汗政策。目前，雖然阿富汗局勢走向仍屬復(fù)雜，但是經(jīng)過將近一年的嘗試，中國在阿富汗問題上的國際影響力已經(jīng)得到了顯著提高，也實現(xiàn)了與美國的協(xié)調(diào)合作，長期來看也會有利于中國在阿富汗和阿巴邊境的相關(guān)投資項目。這一“阿富汗模式”是在堅持不干預(yù)內(nèi)政原則的情況下，對中國傳統(tǒng)的“發(fā)展外交”模式的突破，對于“一帶一路”倡議的具體落實具有重要的參考意義。

　　美阿裂痕在阿富汗卡爾扎伊政府任期內(nèi)的逐漸加深，中國逐漸開始提防美國可能最終“放棄”阿富汗、局勢走向徹底失控的危險。因此，中國的對阿政策也從2011年底起由2001年以來的“旁觀”轉(zhuǎn)為積極。在2013年，不僅美阿關(guān)系的進一步惡化、保證撤軍后美軍在阿法律地位的雙邊安全協(xié)議遲遲無法達成，而且中阿的大型經(jīng)濟項目的步履也逐漸艱難，這些因素都促使中國開始進一步思考和調(diào)整對阿政策。總體上，盡管在加尼政府上臺后，美阿關(guān)系有了明顯改善，并且在奧巴馬政府內(nèi)也將很可能維持目前1萬人左右的駐軍，但是從長期看來，中國始終認為美國在阿富汗的存在終究是“暫時性的”，對阿富汗政府在經(jīng)濟與安全領(lǐng)域的現(xiàn)有和預(yù)期表現(xiàn)均信心不足。因此，雖然2014年9月上臺的加尼政府多次表達了吸引中國投資、振興阿富汗經(jīng)濟的強烈愿望，并多次敦促中國加快各項目進度，但是中國比起經(jīng)濟獲益卻更看重維持阿局勢的基本穩(wěn)定，因而“一反常態(tài)”地將對阿非軍事性安全援助和加強外交介入作為最主要的政策工具，傳統(tǒng)的通過加深經(jīng)濟聯(lián)系、避免介入政治問題來拓展雙邊關(guān)系的“發(fā)展外交”則開始居于次要地位。

　　中國在對阿經(jīng)濟政策上表露出了明顯的“止損”傾向。2008年，中國冶金科工集團與江西銅業(yè)組成的中治江銅聯(lián)合體獲得阿富汗艾娜克（Aynak）銅礦的開發(fā)權(quán)，這也一度被視為中國在阿的重大經(jīng)濟勝利。當(dāng)時，中方以計劃總投資29億美元、向阿政府支付8億美元的合同金、交納19.5%的特許使用權(quán)費，同時承諾進行鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)生400兆瓦發(fā)電量的絕對優(yōu)勢取得了開采權(quán)。 但是由于武裝分子襲擊、征地、文物發(fā)掘等各類問題，該項目多次中斷。中冶江銅也在2013年8月正式提出了減少特許使用權(quán)費、停止修建火電站和煉銅廠、推遲鋪設(shè)鐵路、并將投產(chǎn)時間延后到2019年的要求。 至今，艾娜克銅礦距離投產(chǎn)仍遙遙無期，阿國內(nèi)也普遍認為中方在現(xiàn)階段并無意盡快重啟項目。 此外，另一標志性資源產(chǎn)業(yè)投資、中石油的阿姆河盆地（Amu Darya）油田項目也并不順利，盡管中方在競標時同樣開出了極其優(yōu)惠的條件，承諾支付15%的開采稅、20%的企業(yè)所得稅和70%的項目利潤，但是在2012年10月投產(chǎn)后依然因為煉油地點的分歧而一度停工，隨后還陷入了與獲準進入毗鄰地區(qū)的美國煉油公司的激烈競爭和價格糾紛。

　　與標志性投資項目的趨勢相一致，2013-2014年中國在阿富汗的投資總增量也為負133萬美元，總投資49個項目、共5800萬美元，僅排在所有投資國的第八位，與排名靠前的南非、土耳其、阿聯(lián)酋等國差距明顯（三國分別為1.54億、1.5億和1.22億美元）。這些變化說明，雖然中國向來重視海外資源和基礎(chǔ)設(shè)施投資，并且對風(fēng)險和成本也有較高的容忍度，但是由于阿富汗國內(nèi)環(huán)境過于極端，中國的 “發(fā)展外交”也正在退潮，因此有必要采用其它替代措施來予以彌補。

　　從2014年起，中國就從兩方面展開了外交努力：其一是直接為塔利班和阿富汗政府牽線搭橋、實現(xiàn)政治和解；其二則是著力推動阿富汗和傳統(tǒng)盟友、“一帶一路”倡議的最重要支點巴基斯坦改善關(guān)系。雖然中國一直強調(diào)這些舉措都是在阿富汗政府的主動要求下才采取的，但是，這仍然說明中國在阿富汗事務(wù)上已經(jīng)展現(xiàn)出“深度介入”的特點，甚至被視為對美國同類嘗試的效仿、是要扮演“替代者”的角色。不過，中國在將塔利班和巴基斯坦納入到阿富汗問題的解決方案中時，其態(tài)度和做法與美國和其它相關(guān)方相比仍有兩點顯著區(qū)別：第一，中國并不認為與阿富汗或者巴基斯坦的“緊密關(guān)系”會損害其在阿富汗的形象，也從未表達過塔利班在阿富汗“沒有政治未來”的觀點，甚至被認為是將維持美國（阿富汗政府）與塔利班勢力的相對平衡作為在阿戰(zhàn)略目標 ；其次，雖然阿富汗將中國對巴基斯坦的巨大投資和影響力視為“最有價值的資產(chǎn)”，但是中國并不愿意和美國那樣向巴基斯坦強硬施壓、或者直接譴責(zé)巴方對阿富汗塔利班支持。

　　不過，值得強調(diào)的是，雖然自2014年2月中國外長王毅訪問喀布爾以來、中國就明確地表明了“阿富汗的和平與穩(wěn)定，事關(guān)中國西部的安全”的立場，并且有包括國務(wù)委員、公安部長郭聲琨在內(nèi)的多名安全官員訪問阿富汗，但是中方尚不認為在阿的恐怖主義對中國構(gòu)成了急迫的威脅，因此也不能高估阿富汗在安全價值上對于中國的意義。盡管從2014年開始，新疆的暴恐事件中組織化、國際化、意識形態(tài)化的特點急劇凸顯，但是總體來說其與難以有效運轉(zhuǎn)的東突組織（ETIM）或者新興的突厥斯坦伊斯蘭黨（Turkestan Islamic Party）之間還缺少直接的聯(lián)系。 同時，國內(nèi)也有不少主張認為中阿邊界地形復(fù)雜、難以穿越，阿富汗境內(nèi)的恐怖主義也并不會構(gòu)成對中國的直接威脅，即使其安全局勢惡化，中國通過強化國內(nèi)措施也足以應(yīng)對。因此，中國雖然從2014年起加大了對阿富汗的安全援助，但是更多地局限于警用檢測和支持設(shè)備、相關(guān)設(shè)備的訓(xùn)練和后勤保障上，并不愿意向阿富汗政府提供殺傷性武器。

　　目前來看，自2014年開始，中國就已經(jīng)開始執(zhí)行一整套“新阿富汗政策”，其包括以下四點主要內(nèi)容：支持美國在阿富汗保持有限的軍事存在，例如推動阿美達成安全協(xié)定；在不提供戰(zhàn)斗裝備的前提下，同比大幅提高安全援助力度；推動阿富汗與巴基斯坦接近，嘗試運用三邊外交和經(jīng)濟倡議來強化兩國的紐帶；說服巴基斯坦向塔利班施加影響，大力推進躑躅不前的政治和解進程。相較以往，該政策的最顯著特點就是在避免干預(yù)內(nèi)政的情況下“深度介入”到阿富汗、巴基斯坦的國內(nèi)事務(wù)和雙邊關(guān)系中去。

　　雖然當(dāng)前的阿富汗和解進程因為8月份的襲擊高潮中斷、阿巴關(guān)系也再次趨于緊張，但是經(jīng)過大半年的外交介入，中國在阿富汗問題上的分量卻大為增加。9月26日，美國、中國、阿富汗、伊朗、巴基斯坦等國的代表在聯(lián)合國大會期間于紐約召開了關(guān)于阿和平重建與區(qū)域合作的“中、美、阿三方會議”，克里在會上還表示美國將歡迎中國與阿富汗展開的一切形式的合作，中國也儼然成為了解決阿富汗問題的關(guān)鍵國家。 為了在和解進程受挫后支持對阿新政策，11月3日，在中方剛剛向阿方提供了1000萬人民幣的地震救災(zāi)物資和10萬美元的緊急現(xiàn)匯援助之后，中國國家副主席李源潮又到訪喀布爾，與加尼政府在安全、重建和教育方面簽署了三份合作協(xié)議，表示將按照承諾提供5億元人民幣用于為阿國民軍和警察部隊的遺屬修建住房、援助新的道路安檢系統(tǒng)并提供1500個獎學(xué)金名額，并且要繼續(xù)推動由“阿人主導(dǎo)”的和解進程、歡迎阿富汗加入絲綢之路經(jīng)濟帶倡議。而且，在和談停滯了四個多月后，經(jīng)過中美等國的積極努力，阿富汗總統(tǒng)加尼與巴基斯坦總理謝里夫終于在第21屆聯(lián)合國氣候大會上會面并表態(tài)將重啟和談進程，而塔利班武裝也表示樂于見到在和談上有所突破、并承諾不再發(fā)動春季攻勢。可以說，雖然阿民族和解進程仍然前途未卜，但是中國在阿富汗以“深度介入”為最主要特征的新政策已經(jīng)在塑造地區(qū)合作、提升中國影響力方面發(fā)揮了突出的作用。