境外來華人員管理需要完善法律體系

　　應(yīng)當(dāng)盡快修改完善我國的外國人入境出境管理法，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門，既負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的居留問題，同時也負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的就業(yè)問題。防止一些外國公民在中國境內(nèi)利用行政監(jiān)管的漏洞，非法居留、非法工作。

　　新華社廣州6月25日電，據(jù)廣州市政府新聞辦公室通報，6月18日一外籍男子死亡事件的調(diào)查正抓緊進(jìn)行，目前其身份已經(jīng)確定。

　　這一事件的起因是，2012年6月18日，一名尼日利亞男子在廣州乘坐電動自行車，因為與車主發(fā)生糾紛而相互打斗，雙方當(dāng)事人被公安機(jī)關(guān)工作人員帶到派出所進(jìn)一步調(diào)查。在派出所期間，尼日利亞男子突然昏迷，最終搶救無效死亡。案件發(fā)生之后，一些外籍人員在派出所門口聚集，造成嚴(yán)重的交通堵塞。海外媒體在報道這一事件的時候，大多持客觀的態(tài)度，認(rèn)為隨著聚集在中國的外國人越來越多，涉外糾紛案件也會越來越多。但是，也有一些西方新聞媒體煽風(fēng)點(diǎn)火，認(rèn)為中國在處理這一事件方面存在司法不透明的問題。

　　改革開放的初期，由于在中國的外國人相對較少，因此，全國人大制定民法通則的時候，把公民與自然人等同起來，認(rèn)為公民等于自然人。現(xiàn)在看來，公民是取得一個國家國籍的人，公民不等于自然人。在一個國家既有中國公民，也有外國人，甚至還有無國籍人。為了解決中華人民共和國外國人入出境管理問題，我國全國人大常委會早在1985年11月22日就發(fā)布了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，專門對外國人入出境和居留旅行作出明確的法律規(guī)定。國務(wù)院為了實(shí)施《中華人民共和國外國人入境出境管理法》，頒布了《中華人民共和國外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確了外國人入出境的行為規(guī)范。發(fā)生在廣州的這一涉外事件表明，我國現(xiàn)行的出入境管理制度還有進(jìn)一步完善的空間。

　　首先，行政主導(dǎo)的社會治安管理體制，是導(dǎo)致這一事件引起廣泛關(guān)注的重要原因。

　　眾所周知，我國是一個行政主導(dǎo)的社會治安管理體制國家，治安管理處罰法、外國人入境出境管理法以行政處罰的方式，處理在我國居留外國人的不法行為。這樣的社會治安管理體制由于缺乏司法審查監(jiān)督機(jī)制而飽受詬病。中國公安機(jī)關(guān)依照中國的法律規(guī)則處理治安糾紛，在有些情況下難以得到其他國家駐華使領(lǐng)館工作人員的理解。一些外國媒體認(rèn)為外國公民在中國實(shí)施違法犯罪行為應(yīng)當(dāng)接受司法機(jī)關(guān)的審判，而不應(yīng)由公安機(jī)關(guān)直接作出行政處罰。事實(shí)上，中國現(xiàn)行的行政法律體系，并非不能保證外國人的合法利益，但由于部分外國駐華使領(lǐng)館工作人員對中國法律體系缺乏足夠的了解，結(jié)果導(dǎo)致一旦發(fā)生治安管理處罰案件，往往通過外交途徑向中國政府施加壓力。

　　行政主導(dǎo)的立法體系是中國法律體系的基本特征。行政主導(dǎo)法律體系決定了治安管理處罰案件的立案權(quán)、執(zhí)行權(quán)和解釋權(quán)都在行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)在處理有關(guān)案件的時候，享有較大的自由裁量權(quán)。一些行政機(jī)關(guān)的工作人員為了減少涉外案件，往往對外國公民網(wǎng)開一面，這在一定程度上導(dǎo)致少數(shù)外國公民在中國境內(nèi)有恃無恐，隨意違反中國的法律，侵犯中國公民的人身和財產(chǎn)權(quán)利。在中國的法律體系中引入司法審查機(jī)制，或者適當(dāng)限制或減少公安機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，不僅可以減少其他國家對中國法律體系公正性的疑慮，而且更主要的是，可以充分保護(hù)當(dāng)事人的辯護(hù)權(quán)利，讓他們通過法庭充分表達(dá)自己的意見，同時也讓他們所在國家的領(lǐng)事館工作人員通過正規(guī)的渠道最大限度地維護(hù)本國公民的利益。

　　行政司法審查是一個含義豐富的概念。近幾年來，一些學(xué)者主張在治安管理處罰案件以及其他行政處罰案件中引入司法審查機(jī)制，最大限度地保護(hù)公民的合法利益。部分學(xué)者甚至建議在我國設(shè)立專門的治安法庭，在處理有關(guān)治安處罰案件的時候，公安機(jī)關(guān)必須將當(dāng)事人提交治安法庭，由治安法庭依照法定程序公開審判。當(dāng)然，就這一案件而言，尼日利亞男子究竟死于何種原因，司法機(jī)關(guān)正在進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查。但不管怎樣，這一案件提醒我們，改變行政主導(dǎo)的立法體系，以司法審查的方式增加治安管理處罰的透明度，是我國今后立法改革的方向，也是我國社會管理體制建設(shè)的重中之重。

　　其次，在處理涉外糾紛的時候，缺乏有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)的規(guī)則，讓公安機(jī)關(guān)特別是基層公安機(jī)關(guān)進(jìn)退失據(jù)。

　　過去人們常說“外交無小事”，強(qiáng)調(diào)在處理涉外糾紛的時候必須慎之又慎。一些基層公安機(jī)關(guān)在處理涉外糾紛案件時，往往采取大事化小、小事化了的做法，以批評教育的方式處理外國人違法乃至犯罪問題。外國人在廣州的派出所猝死事件，一方面說明當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)在處置有關(guān)外國人糾紛的時候，缺乏明確的法律細(xì)則，沒有及時通知其所在國家的領(lǐng)事館工作人員，也沒有告知其應(yīng)有的權(quán)利，結(jié)果導(dǎo)致發(fā)生意外事件之后，公安機(jī)關(guān)處于被動狀態(tài)；另一方面也說明中國條塊分割的行政管理體制，在處理有關(guān)涉外糾紛案件時負(fù)面影響日益顯現(xiàn)。可以設(shè)想，如果出入境管理部門及時將有關(guān)信息反饋到公安機(jī)關(guān)，或者中國的公安機(jī)關(guān)能夠及時與外國人所在的領(lǐng)事館取得聯(lián)系，那么，不僅可以在第一時間為外國人提供法律援助和外交幫助，而且可以減少各種突發(fā)事件發(fā)生之后釀成的不良后果。

　　我國現(xiàn)行的外國人入境出境管理法及其實(shí)施細(xì)則，規(guī)定了外國人在中國的權(quán)利和義務(wù)，但是，對一旦發(fā)生法律糾紛如何進(jìn)行妥善的處理并沒有作出明確的法律規(guī)定。換句話說，公安機(jī)關(guān)在處理有關(guān)涉外案件的時候，何時通知外國駐華使領(lǐng)館工作人員，如何為外國人提供法律援助，現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)并沒有明確的程序規(guī)范，這就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在處理有關(guān)案件的時候只能單獨(dú)查清有關(guān)事實(shí)，并且根據(jù)情況自主決定采取相應(yīng)的措施。

　　在涉外案件中增加有關(guān)領(lǐng)事通知義務(wù)和有關(guān)法律援助的條款，不僅可以及時處理各種疑難案件，而且可以極大提升中國的法治國家形象。現(xiàn)在一些地方公安機(jī)關(guān)在處理有關(guān)涉外案件的時候，簡單比照中國公民加以處理，從表面上來看落實(shí)了國民待遇原則，但由于沒有考慮到涉外案件的復(fù)雜性，以致發(fā)生突發(fā)事件之后，善后工作困難重重。

　　最后，在入出境管理方面，重視入境管理而忽視外國公民在中國境內(nèi)的行為管理，產(chǎn)生了許多民事糾紛和刑事案件。

　　2010年4月24日修改的《中華人民共和國外國人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步完善了外國人入境的規(guī)則，但是，對外國人在中國居留和工作卻沒有作出更加明確的規(guī)定。當(dāng)前在廣州、北京、上海乃至浙江義烏等地出現(xiàn)了大規(guī)模的外國人聚集區(qū)，數(shù)以萬計的外國人在當(dāng)?shù)胤欠ň恿舨⑶覐氖赂鞣N各樣的工作。一些外國人非法居留、非法工作，不僅擾亂了中國的勞動市場秩序，而且更重要的是，為產(chǎn)生各種各樣的法律糾紛埋下伏筆。

　　《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第十九條規(guī)定，未取得居留證件的外國人和來中國留學(xué)的外國人，未經(jīng)中國政府勞動主管部門允許，不得在中國就業(yè)。然而客觀事實(shí)是，無論在遙遠(yuǎn)的北國哈爾濱，還是在南方廣州，大量的外國人在當(dāng)?shù)貜氖沦Q(mào)易活動，一些城市甚至還出現(xiàn)了外國人商貿(mào)一條街。解決外國人在中國的就業(yè)問題，不能簡單地依靠中國的勞動主管部門，因為在我國只有公安機(jī)關(guān)工作人員才有資格查驗外國人的身份證件。只有盡快修改法律規(guī)則，讓公安機(jī)關(guān)工作人員既負(fù)責(zé)外國人的入出境管理，同時又負(fù)責(zé)在中國境內(nèi)居留和就業(yè)管理，才能從根本上解決非法拘留、非法就業(yè)存在的問題。

　　所以，應(yīng)當(dāng)盡快修改完善我國的外國人入境出境管理法，設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門，既負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的居留問題，同時也負(fù)責(zé)外國人在中國境內(nèi)的就業(yè)問題。防止一些外國公民在中國境內(nèi)利用行政監(jiān)管的漏洞，非法居留、非法工作。