習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上提出，要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變，清理違反公平、開(kāi)放、透明市場(chǎng)規(guī)則的政策文件。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》中亦明確指出，應(yīng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型。那么，如何在理解普惠化和功能性產(chǎn)業(yè)政策深刻內(nèi)涵的基礎(chǔ)上促進(jìn)這一政策的轉(zhuǎn)型呢？

　　普惠化和功能性的產(chǎn)業(yè)政策是更加注重政策對(duì)象為所有市場(chǎng)參與者所共擔(dān)、政策紅利為所有市場(chǎng)參與者所共享的普惠化產(chǎn)業(yè)政策，是更加注重政府角色由直接生產(chǎn)者向市場(chǎng)管理者、由產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)者向市場(chǎng)守護(hù)者轉(zhuǎn)型的功能性產(chǎn)業(yè)政策，能夠在揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短的過(guò)程中，不斷推進(jìn)兼顧公平與效率的高質(zhì)量發(fā)展。

　　普惠化產(chǎn)業(yè)政策的“普惠”特征體現(xiàn)在有效化解政策歧視，核心在于正確處理好不同類型的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)之間的關(guān)系，目標(biāo)在于消除隱性壁壘和促進(jìn)市場(chǎng)公平。它要求在宏觀上進(jìn)一步對(duì)外打開(kāi)門戶，以形成統(tǒng)一開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系；在中觀上應(yīng)保障各類產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，以確保產(chǎn)業(yè)政策的功能能夠得到有效發(fā)揮；在微觀上應(yīng)尊重民營(yíng)企業(yè)及其創(chuàng)業(yè)者，應(yīng)在轉(zhuǎn)變政府自身角色的過(guò)程中真正消除所有制歧視和規(guī)模歧視。因此，與差異化產(chǎn)業(yè)政策下政府特殊優(yōu)待國(guó)有企業(yè)、大企業(yè)和大老板的取向不同，普惠化產(chǎn)業(yè)政策要求政府由“重點(diǎn)呵護(hù)”轉(zhuǎn)為“全員守護(hù)”，以在消除政策歧視的過(guò)程中促進(jìn)市場(chǎng)主體之間更加公平的競(jìng)爭(zhēng)。具體而言，普惠化產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)市場(chǎng)公平的政策思路可以總結(jié)為：一是推進(jìn)制度設(shè)計(jì)上的普惠化。應(yīng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、審批許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、招標(biāo)投標(biāo)和市場(chǎng)退出等方面給予各類市場(chǎng)主體一視同仁的待遇，它不因產(chǎn)業(yè)類型、企業(yè)所有制、企業(yè)規(guī)模以及企業(yè)國(guó)籍的不同而存有差異。值得一提的是，一視同仁并不意味著給予均等式或平均化的制度待遇，而是在縱向上具有合理差異、在橫向上具有相對(duì)平等的公平待遇。因此，所有類型的市場(chǎng)主體均能在普惠化的制度設(shè)計(jì)上找到自身應(yīng)有的位置。二是推進(jìn)政策措施上的普惠化。在普惠化產(chǎn)業(yè)政策框架下，以往選擇性的財(cái)政補(bǔ)貼和投資補(bǔ)助將被普惠性減稅和產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資等措施所取代，以往注重于供給端的政策優(yōu)惠也將讓位于需求端的政策補(bǔ)貼，諸如通過(guò)增加政府市場(chǎng)采購(gòu)和消費(fèi)者補(bǔ)貼來(lái)給予其更多的“貨幣選票”，并最終發(fā)揮其對(duì)商品、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的“用腳投票”作用，從而確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。三是推進(jìn)要素獲得上的普惠化。應(yīng)尊重要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)配置規(guī)律，不因產(chǎn)業(yè)類型和企業(yè)類型的不同而對(duì)要素流動(dòng)設(shè)置制度屏障和行政障礙，如對(duì)教育行業(yè)的科研人才，不應(yīng)通過(guò)“卡檔”等行為來(lái)阻礙這一要素更為優(yōu)化的市場(chǎng)配置。因此，應(yīng)進(jìn)一步放開(kāi)要素管制的門戶，給予所有市場(chǎng)主體以同等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)獲得各類生產(chǎn)要素。

　　功能性產(chǎn)業(yè)政策的主要“功能”在于充分彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，核心在于正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，目標(biāo)在于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和提高經(jīng)濟(jì)效率。它要求更加尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，最大限度地減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，以在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的“補(bǔ)位”作用。因此，與選擇性產(chǎn)業(yè)政策下政府直接遴選所要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)甚至直接介入重點(diǎn)行業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)不同，功能性產(chǎn)業(yè)政策要求政府更加“開(kāi)明地”由“一手包辦”轉(zhuǎn)向“放手放權(quán)”，更加“超脫地”由“入場(chǎng)參賽”轉(zhuǎn)向“場(chǎng)外服務(wù)”，以在彌補(bǔ)市場(chǎng)短板的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)資源更為優(yōu)化的配置。具體而言，功能性產(chǎn)業(yè)政策彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政策取向可以歸結(jié)為：一是提供確保產(chǎn)業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)制度。在配置資源的過(guò)程中，市場(chǎng)盡管會(huì)自發(fā)形成軟性的交易習(xí)慣，但卻不會(huì)主動(dòng)提供硬性的管理制度，這就使得市場(chǎng)主體容易出現(xiàn)欺行霸市、造假詐騙、惡性競(jìng)爭(zhēng)的不良行為，而作為市場(chǎng)“守護(hù)者”的政府，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上制定和實(shí)施符合產(chǎn)業(yè)行規(guī)的法規(guī)制度，則不僅能夠強(qiáng)制約束市場(chǎng)主體的交易行為，還能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)有效的激勵(lì)作用，最終促進(jìn)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)的蓬勃繁榮。二是發(fā)揮克服市場(chǎng)無(wú)效的“補(bǔ)位”作用。市場(chǎng)并非萬(wàn)能，其在資源配置中的有效性僅僅局限于私人產(chǎn)品領(lǐng)域，而對(duì)于公共產(chǎn)品以及具有外部性和信息不對(duì)稱特征的產(chǎn)品則往往表現(xiàn)出配置上的“失靈”或“無(wú)效”。彌補(bǔ)市場(chǎng)的這些不足，應(yīng)發(fā)揮政府作為“局外人”或是“管理者”的“補(bǔ)位”作用，諸如對(duì)公共產(chǎn)品的直接提供、對(duì)外部性行為的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰、提供公開(kāi)透明及豐富真實(shí)的信息等。三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。各行各業(yè)難免受到突發(fā)性事件的負(fù)面沖擊，諸如在新冠肺炎疫情下，功能性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)著重于發(fā)揮政府作為“救市者”的調(diào)控作用，即為所有受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)提供必要的政策扶持，如減稅降租、增貸降息以及其他相關(guān)的公共服務(wù)等。通過(guò)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能，可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　應(yīng)當(dāng)看到，實(shí)施普惠化和功能性的產(chǎn)業(yè)政策，并不是放棄對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和重要行業(yè)的扶持，而是要在產(chǎn)業(yè)選擇上交由市場(chǎng)，在所提供的兼顧公平和效率的制度環(huán)境下來(lái)讓市場(chǎng)選出最具潛力且符合特定發(fā)展形勢(shì)的重要產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，給予這些產(chǎn)業(yè)中的所有主體以同等的制度激勵(lì)和政策支持。具體而言，在高質(zhì)量發(fā)展階段下推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，應(yīng)在如下三個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力：一是重點(diǎn)關(guān)注先進(jìn)制造業(yè)。先進(jìn)制造業(yè)由其自身所擁有的規(guī)模性、技術(shù)性和輻射性，而毫無(wú)疑義地成了新形勢(shì)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。因此，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，應(yīng)以健全推動(dòng)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的體制機(jī)制為依托，進(jìn)一步推廣至其他重要產(chǎn)業(yè)。二是強(qiáng)化支持技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級(jí)。技術(shù)創(chuàng)新能力的提升是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。實(shí)施普惠化和功能性的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)聚焦于通過(guò)支持科學(xué)研究、自主創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步來(lái)提升產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升區(qū)域創(chuàng)新能力，增強(qiáng)國(guó)家科技創(chuàng)新實(shí)力。三是有效化解過(guò)剩產(chǎn)能。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，既應(yīng)在增量上發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和扶持技術(shù)創(chuàng)新，又應(yīng)在存量上化解產(chǎn)能過(guò)剩和淘汰落后產(chǎn)能。這就要求在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，建立市場(chǎng)化和法治化來(lái)解決產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制，健全有利于促進(jìn)市場(chǎng)化兼并重組和轉(zhuǎn)型升級(jí)的制度和政策。（李子聯(lián)）