地方政府自行發(fā)債，增加了政府的融資手段，促使其逐步擺脫對土地財(cái)政的依賴，更重要的是，讓政府的舉債行為真正置于資本市場的監(jiān)督之下

　　11月15日，總額為71億元的2011年上海市政府債券開始招標(biāo)發(fā)行，發(fā)行分為兩期，分別是36億元3年期和35億元5年期固定利率附息債券，中標(biāo)利率分別為3.1%和3.3%，將于11月16日起計(jì)息。

　　10月20日，財(cái)政部公布：國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。隨著上海的破冰，廣東省財(cái)政廳宣布將于本月18日自主招標(biāo)發(fā)行69億元地方債。地方政府自行發(fā)債由此開閘。

　　政府融資手段單一，加重了對土地財(cái)政的依賴

　　“從規(guī)模看，此次上海自行發(fā)債71億元不算多，但這是個(gè)意義重大的開端。”諾亞財(cái)富研究部副總經(jīng)理鄧偉巖說，目前，中國地方政府的融資手段比較少，主要是兩種：一是大規(guī)模銀行借貸，二是通過組建各種平臺直接融資。目前，銀行的間接融資明顯大于直接融資，政府融資手段單一。

　　諾亞財(cái)富的研究報(bào)告顯示，美國、日本等世界主要經(jīng)濟(jì)體的政府、公司與機(jī)構(gòu)的主要融資手段大多通過債券市場來實(shí)現(xiàn)。而中國通過債券市場直接融資的比重相對非常小。今年一季度，美國政府債券總額為2948.50億美元，我國僅為578.10億美元。

　　鄧偉巖認(rèn)為，政府融資手段單一加重了對于土地財(cái)政的依賴。這也是地方政府積極發(fā)展房地產(chǎn)的一個(gè)動力。如果政府有更多元的市場化融資手段，就可以逐步擺脫對土地財(cái)政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控也就會減少許多阻力。

　　另外，公開債市融資不足，政府只能通過地方融資平臺去融資，或是通過銀行借貸。地方平臺融資難以公開透明，而銀行間接融資借貸則加重了金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。“地方政府自行發(fā)債，不僅可以使政府的融資手段多元化，還可以改變地方政府的融資結(jié)構(gòu)，提高抵抗金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。”鄧偉巖說。

　　自行發(fā)債的試點(diǎn)辦法加裝了多道“保險(xiǎn)閥”

　　2009年，中央曾嘗試地方政府發(fā)債采取中央代理發(fā)行模式。但這種發(fā)行模式由于發(fā)債額度和發(fā)債主體由國務(wù)院確定，難以體現(xiàn)不同發(fā)展層次地方政府間的差異，市場信號作用不明顯。

　　暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授馮海波表示，盡管此前地方政府沒有自行發(fā)債，但是，通過地方融資平臺發(fā)債融資項(xiàng)目不斷。雖然地方政府組建的融資平臺對緩解融資難有一定作用，但在規(guī)范性與防范風(fēng)險(xiǎn)方面并非長久之計(jì)，放開地方政府發(fā)債是遲早的事情。

　　此次的自行發(fā)債與自主發(fā)債并不相同。區(qū)別在于，自行發(fā)債是指總的指標(biāo)由中央分配，發(fā)行規(guī)模、資本利用、未來償還等地方說了不完全算。此次的自行發(fā)債，還付就是由中央財(cái)政來承擔(dān)的。而自主發(fā)債是指地方政府發(fā)債規(guī)模自主、項(xiàng)目自主、發(fā)債用途自定、償債部分自負(fù)。由此看來，自行發(fā)債僅僅是中央代發(fā)與自主發(fā)債之間的一種過渡。

　　為了防范風(fēng)險(xiǎn)，自行發(fā)債的試點(diǎn)辦法加裝了多道“保險(xiǎn)閥”：自行發(fā)債的規(guī)模是在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，由財(cái)政部代辦還本付息；試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年；其期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%；試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券還應(yīng)以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。

　　由此看來，4個(gè)省市的自行發(fā)債僅僅是獲得了一些淺層的自主權(quán)，距離真正意義上的自主發(fā)行還有相當(dāng)大的距離。

　　市場人士以為，一方面，自行發(fā)債的規(guī)模仍在國務(wù)院發(fā)債限額內(nèi)，且不同期限發(fā)行額比例都有具體的限制，另一方面，首批試點(diǎn)的4個(gè)省市都屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政狀況相對良好，因此，人們擔(dān)心的濫發(fā)債可能性較低。

　　讓政府舉債行為真正置于資本市場的監(jiān)督之下

　　中歐國際工商學(xué)院會計(jì)學(xué)教授許定波認(rèn)為，地方自行發(fā)債的啟動，更重要的意義是，它讓政府的舉債行為真正置于資本市場的監(jiān)督之下。

　　過去，地方政府通過融資平臺舉債，完全由地方政府自行決定，項(xiàng)目是否必需、資金運(yùn)營效率如何，公眾難以得知。如果地方政府從自行發(fā)債轉(zhuǎn)向自主發(fā)債，就必須經(jīng)受資本市場的全程監(jiān)督。按照現(xiàn)行的發(fā)債模式，一般而言，地方債的銷售由主承銷商和分銷商承擔(dān)，最后放到債券市場讓公眾可以像買股票一樣購買。在這樣的情況下，地方債必須要經(jīng)受雙重的評估，一是評級機(jī)構(gòu)的評估，二是債券的價(jià)格及利率要由市場來評估。

　　“過去，地方政府舉債很隨意，想發(fā)多少就發(fā)多少，利率多少就多少，但真正進(jìn)入資本市場，就必須由市場說了算。”許定波說，在市場環(huán)境中，政府的舉債規(guī)模和用途就必須公開透明，收入多少，怎么花的，要非常清楚，市場才可能評判發(fā)行多少債券是合理的，價(jià)格多少、利率多少是準(zhǔn)確的。

　　“自主發(fā)債完全可能扼制政府的短期行為。”許定波說。現(xiàn)在的許多投資項(xiàng)目、形象工程，大多是政府的短期行為造成的，如果從資本源頭加以控制，讓政府的錢大都從債券市場上獲得，而不僅僅是從銀行獲得，政府就會小心許多。如果償付能力不足，如果項(xiàng)目不被公眾認(rèn)可，根本不可發(fā)行地方債，一些短期行為的項(xiàng)目也就被控制了。

　　因此，許定波建議，現(xiàn)在試點(diǎn)城市自行發(fā)債的期限還太短，3年期和5年期的地方債還只是短期債券，最好發(fā)行10年以上的地方長期債券，逼迫政府舉債長期接受資本市場的監(jiān)督。(記者 謝衛(wèi)群)